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Vulneraciones constitucionales en las acciones previas de los sumarios administrativos sustanciados por la junta distrital de resoluci�n de conflictos del distrito de 07d02 Machala � Educaci�n

 

Constitutional violations in the previous actions of the administrative proceedings substantiated by the district board of conflict resolution of the district of 07d02 Machala � Education

 

Viola��es constitucionais nas a��es anteriores do processo administrativo fundamentado pela junta distrital de resolu��o de conflitos da comarca de 07d02 Machala � Educa��o

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: alfredo.solorzanoc@hotmail.com

 

Ciencias Sociales y Pol�ticas

Art�culo de Investigaci�n

 

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* Recibido: 23 de enero de 2023 *Aceptado: 14 de febrero de 2023 * Publicado: 20 de marzo de 2023

 

      I.         Abogado de los juzgados y tribunales de la Rep�blica, Universidad t�cnica de Machala, Ecuador.

    II.         Magister en derecho constitucional, Abogado de los juzgados y tribunales de la Rep�blica, Universidad t�cnica de Machala, Ecuador.

Resumen

La Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural establece los procedimientos sancionatorios en contra de docentes, donde establece que en todo momento deber� observar todas las garant�as y derechos constitucionales incluy�ndose el Debido Proceso en todas sus aristas, donde lleva inmerso el derecho a la defensa. El Reglamento a la ley antes mencionada, nos se�ala en su art�culo 346, unas acciones previas, las cuales son parte del procedimiento sancionatorio, teniendo que presentarse un informe a la Junta Distrital con la procedencia de iniciar sumario administrativo, en el cual se debe adjuntar toda la documentaci�n e indicios recabados, donde se evacua prueba, tal cual se�ala dicho art�culo, vulner�ndose as� lo que establece el literal h, del numeral 7, del art�culo 76 de la norma suprema, sobre el poder replicar los argumentos de la otra parte; presentar prueba y contradecir las que se encuentren en contra.

Con el problema planteado, se evidencia una presunta violaci�n al derecho a la defensa, en la garant�a de que nadie puede ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa de juicio, se�alado en el literal a; literal b, contar con el tiempo necesario para la preparaci�n de su defensa y ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones como establece el literal c, todo esto en el numeral 7 ib�dem. Por lo tanto, es necesario determinar si la Direcci�n Distrital de Educaci�n del cant�n Machala, se encuentra inmersa en alguna vulneraci�n a los derechos constitucionales de los investigados, al no notificar con el informe previo al docente.

Palabras Clave: Debido proceso; Derecho a la defensa; Sumario administrativo; Actuaciones previas; Derecho constitucional.

 

Abstract

The Organic Law of Intercultural Education establishes the sanctioning procedures against teachers, where it establishes that at all times they must observe all guarantees and constitutional rights, including Due Process in all its edges, where the right to defense is embedded. The Regulation to the aforementioned law, indicates in its article 346, some previous actions, which are part of the sanctioning procedure, having to present a report to the District Board with the origin of initiating administrative proceedings, in which it must be attached all the documentation and indications collected, where evidence is evacuated, as indicated in said article, thus violating what is established in literal h, of numeral 7, of article 76 of the supreme norm, on the power to replicate the arguments of the other party; present evidence and contradict those found against.

With the problem raised, an alleged violation of the right to defense is evidenced, in the guarantee that no one can be deprived of the right to defense at any stage of the trial, indicated in literal a; literal b, have the necessary time to prepare their defense and be heard in a timely manner and under equal conditions as established in literal c, all this in numeral 7 ibid. Therefore, it is necessary to determine if the District Directorate of Education of the Machala canton, is immersed in any violation of the constitutional rights of those investigated, by not notifying the teacher with the previous report.

Keywords: Due process; Right to defense; Administrative summary; Previous performances; Constitutional right.

 

Resumo

A Lei Org�nica da Educa��o Intercultural estabelece os procedimentos sancionat�rios contra os professores, onde estabelece que em todos os momentos devem observar todas as garantias e direitos constitucionais, incluindo o devido processo legal em todas as suas arestas, onde est� inserido o direito de defesa. O Regulamento da referida lei, indica no seu artigo 346.�, algumas ac��es pr�vias, que fazem parte do processo sancionador, devendo apresentar relat�rio � Junta Distrital com origem na instaura��o de processo administrativo, ao qual devem ser anexados todos os documenta��o e ind�cios recolhidos, onde se evacue a prova, conforme indicado no referido artigo, violando assim o disposto na letra h, do n.� 7, do artigo 76.� da norma suprema, sobre o poder de replicar os argumentos da outra parte; apresentar provas e contradizer as que forem contr�rias.

Com o problema levantado, evidencia-se uma suposta viola��o do direito de defesa, na garantia de que ningu�m pode ser privado do direito de defesa em qualquer fase do julgamento, indicada na letra a; literal b, tenham o tempo necess�rio para preparar sua defesa e serem ouvidos em tempo h�bil e nas mesmas condi��es estabelecidas na letra c, tudo isso no inciso 7 ibid. Portanto, � necess�rio apurar se a Dire��o Distrital de Educa��o do cant�o de Machala, est� imersa em alguma viola��o dos direitos constitucionais dos investigados, ao n�o notificar o professor com o relat�rio anterior.

Palavras-chave: Devido Processo; Direito de defesa; Resumo administrativo; Apresenta��es anteriores; Direito constitucional.��

 

Introducci�n

De acuerdo con lo previsto en el derecho constitucional, el derecho a la defensa, entre otros derechos constitucionales de naturaleza procesal, debe garantizarse en todos los procedimientos en los que se determinen derechos y obligaciones; como es el caso de los procedimientos administrativos que se instauran para determinar la responsabilidad administrativa de los docentes sujetos al r�gimen del Ministerio de Educaci�n. Estos procesos consideran varias etapas procesales, entre ellas las acciones previas a la del sumario administrativo, etapa en la que no se cuenta con la participaci�n del sumariado.

Lo expuesto, presenta una antinomia en la descripci�n normativa, que podr�a vulnerar el derecho a la defensa, entre otros derechos de naturaleza constitucional.

De acuerdo con Agudelo (2005) el debido proceso es considerado como un derecho fundamental contentivo de principios y garant�as que son indispensables de observar en diversos procedimientos para que se obtenga una soluci�n sustancialmente justa, requerida siempre dentro del marco del estado social, democr�tico y de derecho; y, se� configura �como una expresi�n compleja de aquellas garant�as y derechos b�sicos, que tiene toda persona en el seno de las sociedades que viven bajo un modelo de Estado democr�tico de derecho� (Ortega, 2020, p. 12)

De acuerdo con Gomez (2018) al debido proceso se lo ha �interpretado frecuentemente como un l�mite a las leyes y los procedimientos legales por lo que los jueces, no los legisladores, deben definir y garantizar los principios fundamentales de la imparcialidad, justicia y libertad.� (p. 5). El debido proceso debe ser acatado en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, conforme lo establecer el Art. 76 de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, por lo que el mismo se materializa en las garant�as b�sicas que permiten el desarrollo de un procedimiento que d� un resultado justo, equitativo e imparcial, a fin de procurar el respeto a los derechos de toda persona que afronta un proceso, y es considerado como una piedra angular del sistema de protecci�n de los derechos humanos.

En atenci�n a lo expuesto, el debido proceso como garant�a constitucional, debe observarse en todos los procesos, como es el caso de los procesos sumarios administrativos a trav�s de los cuales se determina la responsabilidad de los docentes sujetos al r�gimen del Ministerio de Educaci�n. En la tramitaci�n de procesos sumarios administrativos, se observa actuaciones administrativas que pudieran general vulneraciones constitucionales, principalmente en donde se ventilen derechos, teniendo como punto de partida las vulneraciones constitucionales que se dan dentro de los procedimientos sancionatorios a los docentes como el derecho a un buen nombre, al trabajo, a una vida digna, a la honra, sin dejar de lado los derechos procedimentales, como seguridad jur�dica, tutela judicial, derecho a la defensa entre otros.

En ese sentido es necesario estudiar y evaluar la problem�tica que suscita a partir de la sustanciaci�n de estos procesos administrativos con el objeto de determinar la existencia de vulneraciones al derecho a la defensa en los procedimientos sancionatorios a docentes, todo esto dentro de los sumarios administrativos que se llevan a cabo en el Distrito 07D02 Machala � Educaci�n, los mismos que son sustanciados por la Junta distrital de Resoluci�n de Conflictos de dicho Distrito.

En este sentido de ideas, se debe tener en cuenta que las causas que originan el presente problema son la no notificaci�n de dichas acciones previas a los sumariados, por el hecho de que as� no lo contempla el mencionado Reglamento a la Ley de Educaci�n y con esta vulneraci�n nacen otras m�s, como las de refutar los argumentos y presentar la prueba de la que se crea asistido el investigado, adem�s de no poderse defender en igualdad de condiciones, debiendo evaluar la constitucionalidad de la referida disposici�n.

La investigaci�n dentro del presente trabajo se centra en si en la presunta vulneraci�n constitucional, teniendo como l�nea de acci�n el campo constitucional, donde se determinar� la procedibilidad constitucional del art�culo 346 del RGLOEI, a trav�s de fuentes doctrinarias estableciendo as� una afectaci�n, todo esto en base al ordenamiento jur�dico que rige en nuestra legislaci�n, teniendo en cuenta la supremac�a constitucional vigente.

El desarrollo de la investigaci�n se realiza bajo la premisa de que si la aplicabilidad del art�culo 346 del Reglamento General a la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural, para no notificar con todas las actuaciones en la investigaci�n administrativa al sumariado, contraviene lo dispuesto en el Art. 76 n�m. 7 contiene el derecho a la defensa en todas sus aristas, violent�ndose as� el mismo en los literales a), b), c), d) y h), se�alando as� nuestra norma suprema, que actos u omisiones vulneran el derecho a la defensa, pues as� se�alado y al no notificarse las llamadas acciones previas, terminan siendo completamente lesivas estas actuaciones, en relaci�n a los derechos de los sumariados.

 

Metodolog�a

En la elaboraci�n del presente trabajo de titulaci�n, se aplic� una investigaci�n cualitativa (Andr�s, 2002), que ha permitido sintetizar conocimientos y crear nueva hip�tesis que den respuesta a la problem�tica, adem�s aplique el m�todo deductivo (Abreu, 2014) que nos permiti� analizar el problema desde el �mbito internacional, realizando derecho comparado, que contribuy� a generar aportes de importancia para definir diversas concepciones referente al tema y fue necesario identificar informaci�n a trav�s de la recopilaci�n de textos, sentencias y fuentes bibliogr�ficas, nos permitieron identificar qu� tipo de control constitucional existe en el sistema jur�dico ecuatoriano; adem�s nos basamos en diferentes m�todos hist�ricos para comprender los antecedentes y el desarrollo del control constitucional que ha venido trascendiendo a trav�s de la historia, y finalmente aplicamos una investigaci�n cualitativa, que me ha permitido sintetizar conocimientos y crear nueva hip�tesis que den respuesta a la problem�tica, adem�s aplique el m�todo deductivo que nos permiti� analizar el problema desde el �mbito internacional, realizando derecho comparado, que contribuy� a generar aportes de importancia para definir diversas concepciones referente al tema.

 

Desarrollo

Es indudable que la influencia del derecho administrativo ha impulsado un cambio significativo en el Estado ecuatoriano, impulsado la optimizaci�n de los servicios p�blicos respondiendo a la obligaci�n de garantizarlos a la ciudadan�a; estos servicios p�blicos responden a las necesidades de la ciudadan�a, y se desarrollan prioritariamente en tres �mbitos: la salud, la seguridad, la educaci�n. Debido a la connotaci�n e importancia de la prestaci�n de los servicios p�blicos, la misma Constituci�n prev� la responsabilidad del Estado por las deficiencias en la prestaci�n; en este sentido, busca garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios, lo que se traducir�a un servicio p�blico �ptimo.

De acuerdo con Hauriou Maurice (2007), el servicio p�blico es aquella actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes en cuanto que esta actividad es de tal naturaleza que no puede ser realizada por completo sin la intervenci�n de la fuerza gobernante. (p. 32) Se puede entender que la finalidad del servicio p�blico en el Estado Constitucional de Derechos y Justicia es el de prestar servicios permanentes, regulares, continuos, iguales, eficientes y eficaces para satisfacer las necesidades e intereses generales. El servicio evoca una acci�n y efecto de servir, pero tambi�n es la piedra de choque por los criterios pol�ticos que se tienen sobre la buena o mala prestaci�n. La acci�n directa de la administraci�n sobre los administrados a trav�s de un servicio configura la actividad p�blica.

En el �mbito en el que se desarrolla la educaci�n, en lo que corresponde a la educaci�n b�sica y bachillerato, le corresponde a un r�gimen de control regulado por el Ministerio de Educaci�n y sus entidades adscritas o desconcentradas, a trav�s de la cual controla la correcta prestaci�n de este servicio. Es la educaci�n como servicio p�blico de la que se deriva la presente investigaci�n, encaminada al an�lisis y conocimiento en el �mbito jur�dico de la deficiente aplicaci�n del debido proceso cuando se emiten sanciones administrativas en contra de los docentes fiscales.

Lo expuesto, comprende la posible vulneraci�n de su derecho al debido proceso como consecuencia de la aplicaci�n de disposiciones normativas que les impide participar del proceso sancionador en todas sus etapas, enfrentando sanciones administrativas ejecutadas en su contra por el jer�rquico superior, constituy�ndose en la posible vulneraci�n del derecho a la defensa como derecho fundamental.�

El derecho administrativo tiene relaci�n directa con el servicio p�blico, puesto que es toda actividad encaminada a satisfacer una necesidad de car�cter general en forma continua y obligatoria, seg�n las ordenaciones del derecho p�blico, bien que su prestaci�n est� a cargo del Estado directamente o de concesionarios, de administradores delegados, o a cargo de simples personas privadas. (Sarr�a Eustorgio, 1968, p. 165)

La educaci�n, como servicio p�blico, es responsabilidad del Estado, pero su administraci�n y prestaci�n, se realiza a trav�s de los servidores p�blicos; en este sentido,� es el Derecho Administrativo el encargado de regular su funcionamiento, como es el caso de las responsabilidad disciplinaria de los Docentes Fiscales. Las normas que contienen materia administrativa; tal es el caso de la Constituci�n del Ecuador, la Ley Org�nica de Servicio P�blico (LOSEP), el Estatuto de R�gimen Jur�dico Administrativo de la Funci�n Ejecutiva (ERJAFE), la Ley de Modernizaci�n del Estado, y otras normas supletorias aplicables al caso; a pesar de aquello, la presente investigaci�n tiene como referencia inmediata la normativa legal especializada plasmada en la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural (LOEI) y el Reglamento a la LOEI.

La Constituci�n del 2008, en el art. 76 garantiza las reglas b�sicas del Debido Proceso en todas las materias en las que se trate acerca de los derechos de los ciudadanos. La LOEI y el Reglamento de la LOEI contemplan los procedimientos a ejecutarse cuando existan conductas disciplinarias de los docentes, es as� como, el art. 133 de la ley contempla las sanciones, previo sumario administrativo, por las faltas que se encuentran numeradas en el art. 132 del mismo cuerpo legal. Por otro lado, el Reglamento a la LOEI dispone las sanciones a los docentes en el art�culo 334, y contempla el debido proceso en el art. 354 y siguientes del citado cuerpo legal.

Dentro de las prerrogativas con las que cuenta la Administraci�n P�blica para el cumplimiento de sus fines y cometidos, se encuentra la potestad sancionadora, la cual se desarrolla y materializa a trav�s de procedimientos administrativos sancionatorios. Esta potestad sancionadora, impone sanciones tanto a servidores p�blicos como a particulares, pero, en el referido estudio, nos dirigimos solo a los servidores p�blicos. Aunque con mucha frecuencia las faltas, las sanciones y los procedimientos para imponer estas �ltimas son desconocidos por muchos de los implicados en la presunta falta, no divulgados, e incluso estudiados muy poco por la academia y la doctrina jur�dica-administrativa. En palabras del jurista Alejandro Nieto (2021):

En el Estado convergen diferentes potestades y prerrogativas, de las cuales, una de las m�s relevantes es el iuspuniendi o potestad sancionadora. Esta potestad sancionadora del Estado no se circunscribe, como muchos piensan, al derecho penal y a las atribuciones que tienen las diferentes autoridades penales, pues existen otras manifestaciones del iuspuniendi estatal, como el poder sancionador que ejercen las autoridades administrativas e, incluso, algunos particulares. (p. 341)

Por lo que, el Estado no solo tiene a su arbitrio la potestad sancionadora que deviene de un proceso penal, sino tambi�n de los procesos que se ventilan en otras ramas del derecho, como es el caso que se est� analizando, la potestad sancionadora administrativa a trav�s de los procesos administrativos sancionatorios. De acuerdo con lo anterior, la potestad sancionadora no es ejercida exclusivamente por los jueces, sino tambi�n por diversos funcionarios administrativos a quienes se les ha asignado la facultad de investigar e imponer sanciones con el fin de garantizar el adecuado funcionamiento del servicio p�blico.

La autoridad competente que corresponden a las autoridades jer�rquicas; tienen la potestad de imponer sanciones a los docentes fiscales siempre que su conducta sea reprochable a los ojos de quienes proponen la norma; el legislador; o de quienes sancionan la norma; autoridades administrativas y jueces en v�a contenciosa administrativa; para el efecto el procedimiento sancionatorio administrativo se encuentra estipulado en la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural y regulado a trav�s de su respectivo Reglamento, es as� que el T�tulo VI, que lleva por nombre �De la Regulaci�n, Control, Infracciones, Sanciones y Recursos Administrativos�, en ejercicio de sus funciones dispone el �mbito de las competencias de quien ejerce la potestad administrativa sancionadora.

Una sanci�n administrativa; desde la Doctrina Jur�dica; se entiende como �un mal infligido por la Administraci�n a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal�. (Garc�a de Enterr�a Eduardo, 1999, p. 163). La ley lo entiende como infracciones en el �mbito educativo, aquellas acciones que se opusieren a las disposiciones establecidas en este cuerpo legal, sin perjuicio de la tipicidad establecida en la Ley. Se�alado esto, toda conducta que est� sujeta a una sanci�n administrativa debe sujetarse al proceso sancionar para determinar la responsabilidad del servidor, siempre que para esto se haya garantizado el debido proceso y sus garant�as b�sicas.

Las acciones y sanciones previstas en el �mbito administrativo no sustituyen ni limitan las acciones penales a que hubiere lugar en caso de tratarse de hechos que pudieren constituir delito; en este sentido, la Autoridad competente del Sistema Educativo Nacional tendr� la obligaci�n de asegurar y proveer toda la informaci�n que los organismos judiciales requirieren para el impulso de las acciones.

Las sanciones que se establecen, conllevan a que exista un debido proceso legal, tal como lo se�ala el literal (d), del art�culo 10 de la LOEI, y como expresamente lo contempla el art�culo 140, del mismo cuerpo legal, al mencionar que en caso de destituci�n o suspensi�n, los docentes deben ser notificados con dicha resoluci�n, previa sustanciaci�n de los sumarios administrativos respectivos. El Reglamento a la LOEI por su parte, indica desde el art�culo 354, todo lo concerniente a las sanciones y procesos a seguirse cuando exista una sanci�n administrativa en contra de un servidor p�blico docente fiscal.

El art�culo 350 del Reglamento a la LOEI, establece que:

Para garantizar el debido proceso en los sumarios administrativos por faltas leves, se deber� emitir un informe preliminar, mismo que se pondr� en consideraci�n del sumariado para su an�lisis y descargo, tras lo cual dichos insumos se remitir�n a la autoridad competente para la emisi�n del acto resolutorio que corresponda, ya sea disponiendo la imposici�n de la sanci�n o el archivo del expediente.

Como es visible, el Reglamento a la Ley, obliga a que se observe lo dispuesto en cuanto al Debido Proceso, en una causa de la que pueda derivarse una sanci�n administrativa, siendo un principio y un derecho sine qua non se puede garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la defensa que poseen los docentes fiscales, como servidores p�blicos y como administrados. De la resoluci�n de la autoridad administrativa, cabe la interposici�n de recursos como lo indica el art�culo 142 de la LOEI en v�a administrativa, y como lo dispone el art�culo 173 y el literal (m), del numeral 7, del art�culo 76 de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, considerando que la impugnaci�n de recursos no solo puede ser en v�a administrativa, sino tambi�n en la jurisdicci�n contenciosa administrativa. En este orden de ideas, la potestad sancionadora es la facultad que tiene la Administraci�n P�blica, y ciertos particulares habilitados por la Constituci�n o la ley, para imponer sanciones de acuerdo con el debido proceso a quienes cometan una falta previamente establecida en una norma jur�dica.

Resulta menester dedicar unas l�neas al organismo que es el encargado de dictar las resoluciones; sancionatorias o absolutorias; cuando se procesa una causa a un docente fiscal, este organismo es la Junta de Resoluci�n de Conflictos, lo que dentro de la justicia ordinaria ser�a el organismo encargado de administrar justicia. Pero esto a manera de analog�a jur�dica, puesto que como es de conocimiento de quienes son afines a esta rama del derecho, la presente investigaci�n se enmarca en el �mbito del derecho administrativo desde el derecho constitucional como campo de estudio.

La Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural, en el T�tulo III, que refiere su contenido al Sistema Nacional de Educaci�n, en el Cap�tulo Octavo, art�culo 63, establece que la competencia que tienen las instancias de resoluci�n de conflictos para conocer los reclamos, quejas, peticiones o solicitudes que, de conformidad con la Constituci�n de la Rep�blica, la ley y sus reglamentos, sea de oficio o a petici�n de parte. Adem�s de conocer y resolver aquellos casos que constituyan atentados al pleno goce del derecho a la educaci�n. Adicionalmente, las instancias de resoluci�n conocer�n y resolver�n los conflictos que no puedan constituir delitos, por incumplimiento de la ley y en el ejercicio de sus funciones.

De ah� que, la potestad sancionadora de la administraci�n p�blica, en el campo de la educaci�n, la ejercen, por una lado las autoridades que integran la Junta de Resoluci�n de Conflictos, y por otro lado, las autoridades que est�n a cargo de los establecimientos educativos, tal es el caso que el art�culo 64 del cuerpo legal en menci�n determina que puede sancionar a los docentes de acuerdo con la faltas cometidas y respetando el debido proceso y el derecho a la defensa, a trav�s de una amonestaci�n verbal, amonestaci�n escrita, y por medio de una sanci�n pecuniaria administrativa que no exceda el diez por ciento de la remuneraci�n b�sica unificada del docente. Mientras que la potestad sancionadora para determinar responsabilidades y sancionar conductas m�s graves a trav�s del sumario administrativo es la Distrito Educativo,

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por medio de la Junta de Resoluci�n de Conflictos.

Las Juntas Distritales de Resoluci�n de Conflictos podr�n imponer las sanciones de acuerdo a la falta cometida, las que pueden ser la suspensi�n temporal sin goce de remuneraci�n y la destituci�n del cargo. Las resoluciones de las Juntas Distritales de Resoluci�n de Conflictos ser�n impugnables de conformidad con el Estatuto del R�gimen Jur�dico Administrativo de la Funci�n Ejecutiva. Agotada esta instancia, se podr� recurrir en sede contenciosa administrativa.

Este art�culo menciona que sanciones puede imponer la Junta de Resoluci�n de Conflictos, adem�s de la conformaci�n del mismo, la cual estar� representada por tres miembros que pertenecen al Distrito Educativo y son los encargados de resolver los conflictos que se puedan generar en contra de los docentes. A manera de par�ntesis, se puede observar que la Junta no la integra ni un solo miembro de comunidad educativa, como deber�a de ser en los casos en los que se resuelvan derechos y obligaciones de los docentes fiscales, y nos deja de por medio un criterio de que la Junta act�a como juez y parte, violentando el principio de imparcialidad que est� a nivel constitucional y legal. Por otro parte el art�culo 66 del mencionado cuerpo legal tiene un ac�pite especial al remitir su estudio a los deberes y atribuciones de las juntas distritales interculturales de resoluci�n de conflictos, que tienen como competencia an�loga las funciones de las anteriores ajustando ciertos criterios propios de la misma. Como en doctrina se conoce, el reglamento; que es instrumento que pone en ejecuci�n una ley; pone de manifiesto y complementa lo que la LOEI en su momento indica respecto de las Juntas de Resoluci�n de Conflictos.

Un abogado de la Unidad de Asesor�a Jur�dica del Distrito debe actuar como Secretario con voz informativa y sin voto. En caso de ausencia temporal de este, debe actuar excepcionalmente, como Secretario ad hoc, un funcionario delegado por el Director del Distrito. (Reglamento a la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural, 2012, p. 98)

En el �mbito de esta investigaci�n, los procesos sancionatorios y disciplinarios inician previo sumario administrativo, del que se deriva el acto administrativo que contiene las sanciones respectivas a los docentes. De acuerdo con los datos obtenidos del organismo en menci�n existen sumarios administrativos resueltos y en proceso que han generado actos administrativos sancionatorios en contra de los Docentes Fiscales, muchos de ellos alegando el incumplimiento de las normas del Debido Proceso, lo cual a deriva a la presentaci�n de acciones constitucionales.

De la informaci�n recopilada, de acuerdo con los datos proporcionados por el Distrito No. 07D01 y 07D02, en los cuales se sustanciaron 24 procesos sumarios administrativos y 1 proceso sancionador. Se han presentado 3 impugnaciones v�a judicial, a trav�s de la apelaci�n, y 6 procesos de acci�n de protecci�n, de las cuales 5 han ordenado dejan sin efecto el proceso y retrotraer el sumario al momento procesal en la que se genera la vulneraci�n de derechos.

Cuestionando lo se�alado por la Unidad de Asesor�a Jur�dica del Distrito Educativo 17D10 C-PM, es menester verificar si se cumpli� o no con las reglas y garant�as b�sicas del Debido Proceso, en raz�n de que existe informaci�n de la que se desprende que muchos de los casos en los que se procedi� a investigar las presuntas faltas de los Docentes Fiscales, no se cumpli� con la notificaci�n por escrito, que da inicio al sumario administrativo como consta en el art�culo 358 del Reglamento a la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural que indica:

El auto de llamamiento a sumario administrativo ser� notificado por el Secretario Ad-Hoc, mediante una boleta entregada en su lugar de trabajo o mediante tres (3) boletas dejadas en el domicilio o residencia cuyos datos constan en el expediente personal del docente o directivo, conforme a las disposiciones generales establecidas en el C�digo Org�nico General de Procesos. A la boleta se adjuntar� toda la documentaci�n que consta en el expediente. Si el docente se negare a recibir la notificaci�n, se sentar� la respectiva raz�n por parte del Secretario Ad-Hoc.

Adem�s de lo expuesto, es necesario se�alar que el procedimiento reconoce la posibilidad de adoptarse actuaciones previas, la misma que tiene como objetivo determinar con mayor precisi�n de los hechos denunciados; esto se encuentra dispuesto en el Art. 355 del Reglamento a la LOEI:

Todo procedimiento de sumario administrativo deber� estar precedido por actuaciones previas con el fin de determinar con mayor precisi�n los hechos denunciados, actuaciones cuya iniciativa puede provenir mediante denuncia, de oficio o por informe puesto en conocimiento de la Junta Distrital de Resoluci�n de Conflictos, con la finalidad de determinar la existencia de cometimiento de infracciones del profesional de la educaci�n denunciado, conforme a lo previsto en los siguientes art�culos.

Contrario al inicio del sumario, en la que se ordena la notificaci�n del auto de llamamiento, en las actuaciones previas no se considera la participaci�n del docente involucrado, estableciendo una amplia discrecionalidad con relaci�n al tipo de actuaci�n que debe realizarse, los alcances de la misma, ni la participaci�n del docente denunciado.

 

Resultados

La presente investigaci�n se sustenta en el an�lisis de los expedientes de los sumarios administrativos que se han sustanciado en la Direcci�n Distrital No. 07D01 y 07D02 del cant�n Machala, provincia de El Oro, en cumplimiento del procedimiento sumaria establecido en el Reglamento a LOEI, entendiendo que este procedimiento es una especial, por lo que no deber� aplicarse el C�digo Org�nico Administrativo.

En la sustanciaci�n del sumario Administrativo Nro. 003-2021-UDTH, instaurado por presuntamente adecuar la conducta a la causal prevista en el Art. 132, literal g) de la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural, se evidencio que los hechos ocurridos no corresponden a la competencia del distrito por corresponder a relaciones personales y comerciales que no involucran a la instituci�n; la Junta Distrital de Resoluci�n de conflictos acept� lo argumentado por el docente y opt� por el archivo del caso; si el docente hubiese ejercido su derecho a la defensa y expuesto tales argumentos durante la fase de acciones previas no se habr�a iniciado el sumario administrativo en su contra

En la sustanciaci�n del sumario administrativo Nro. 008-2019-UDTH, instaurado por la causal prevista en el Art. 132, literal d) de la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural, se detect� que: el administrado solicit� previamente la autorizaci�n del Rector para evaluar a los estudiantes fuera del recinto institucional, para realizar en los espacios en los que se encontraban realizando pr�cticas; en base a los documentos requeridos por el sumariado la Junta Distrital de Resoluci�n de Conflictos decidi� archivar el proceso. En este caso, si el sumariado hubiese ejercido su derecho a la defensa en las acciones previas y requer�a que se incorporen los referidos documentos, no se hubiese iniciado el sumario administrativo.

En la sustanciaci�n del sumario administrativo Nro. 017-2021-UDTH, instaurado por la causal prevista en el Art. 48, literal b) de la Ley Org�nica de Servicio P�blico, se detect� que: el administrado solicit� que el responsable del �rea de Planificaci�n certifique si �l se present� en sus oficinas los d�as que presuntamente abandonado injustificadamente el trabajo, incluso pidi� que el referido servidor p�blico rinda versi�n; la Junta Distrital de Resoluci�n de Conflictos al determinar que no se ha configurado el abandono de trabajo, archiv� el caso; si el docente hubiera ejercido su derecho a la defensa durante la fase de las acciones previas y solicitaba la incorporaci�n de la referida informaci�n no habr�a se le deb�a haber instaurado sumario administrativo.

 

Discusi�n

La potestad sancionadora es la facultad que tiene la administraci�n p�blica para imponer sanciones por medio de un procedimiento administrativo que cumpla con todas las garant�as del debido proceso y cuya sanci�n se encuentre previamente determinada en la ley respecto a una falta cometida por el administrado o por un funcionario p�blico que incumpla sus responsabilidades. A lo largo de la historia, el Estado ha sido reconocido por el ejercicio de diferentes potestades, concedidas mediante ley y que tienen car�cter obligatorio para los administrados.

En este sentido, el contrato social, explica el origen y prop�sito del Estado, el reconocimiento de los derechos humanos; y, explica el antecedente de la potestad sancionadora. La particularidad de esta teor�a propuesta por Rousseau es que, para poder vivir en sociedad, los seres humanos acuerdan un contrato social impl�cito, que les otorga ciertos derechos a cambio de abandonar la libertad completa de la que dispondr�an en estado de naturaleza.

Por tanto, los derechos y deberes de los individuos constituyen las cl�usulas que forman el contrato social. Es as�, que el Estado es la entidad encargada de hacer cumplir este contrato. El contexto de constitucionalismo no es preciso y conlleva problemas conceptuales, en lo principal se basa en la existencia de distintos significados inmersos en el mismo t�rmino, estos var�an en funci�n de la corriente o �poca hacia la que decida inclinarse el lector. De forma general, el constitucionalismo se desarrolla en dos �mbitos principales: El primero de ellos es el constitucionalismo como sistema jur�dico donde su caracter�stica principal el sometimiento de los poderes estatales a los l�mites establecidos en la constituci�n. La segunda �ptica se refiere al constitucionalismo como teor�a validadora de las normas, dejando detr�s la validez formal, propia del positivismo, para ceder el protagonismo en la regla al contenido material. (Ferrajoli, 2011).

Ecuador es un estado constitucional de derechos y justicia social, as� lo reconoce la Constituci�n, donde los derechos fundamentales, parten ya no solo desde lo subjetivo a modo de reconocimiento, garant�a y protecci�n, sino que responde a lo objetivo, dicho en otras palabras a la materialidad de los mecanismos y garant�as constitucionales, cuando uno o varios derechos hayan sido vulnerados, y que de por medio hayan sido producto de normas, leyes, actos del poder p�blicos, entre otros, contrarias a la Constituci�n. En este sentido, los servidores p�blicos y operadores de justicia est�n llamados a tutelar derechos, y aplicar la Constituci�n en el contexto de justicia constitucional.� (Vallejo V�squez & Yugsi Quianaucho, 2022).

La supremac�a como principio constitucional se sustenta en la idea de que la Constituci�n es la norma suprema del Estado, es un principio te�rico caracter�stico de un Estado de Derecho, en cuya c�spide se ubica la Constituci�n, considerada �ley fundamental debido a que de ella derivan todas las leyes, y suprema por ser inviolable para los que habitan en el territorio donde impera� (Fayt, 2014, p. 16)

Conforme lo establece el 424, la Constituci�n es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jur�dico, por lo tanto, el procedimiento del sumario administrativo, en el que se incluye la fase de acciones previas, as� como cualquier otro procedimiento en el que se determinen derechos y obligaciones, deben respetar en todo momento los derechos y garant�as constitucionales como el derecho a la defensa, entre otros que correspondan como garant�as b�sicas del debido proceso; sin embargo, la descripci�n normativa que refiere a las acciones previas no se establece la participaci�n del docente que presuntamente ha incurrido en falta administrativa, en este sentido el docente al docente se le estar�a privando del derecho a la defensa, lo que no deber�a suceder en ning�n momento procesal.

Es importante destacar que la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural y su Reglamento establecen que como una obligaci�n de los funcionarios responsables, que en la sustanciaci�n de los procesos administrativos sancionatorios contemplados en sus textos se respete el debido proceso contemplado en el Art. 76 de la Constituci�n de la Rep�blica; sin embargo, las acciones previas de los sumarios administrativos se han utilizado en desventaja procesal de los sumariados, y no han cumplido con su prop�sito.

En este contexto, se observa que las acciones previas est�n dirigidas a ordenar la practica de actividades tendientes a la fundamentaci�n de las denuncias, e impidiendo el acceso a esta fase a los involucrados, oblig�ndolos a litigar en el sumario administrativo. Lo expuesto, se desprende de la falta de notificaci�n o comunicaci�n sobre los hechos que pueden constituir una falta administrativa Al docente implicado, para que este pueda participar y ejercer su derecho a la defensa, contradici�ndolos o incluso aportar informaci�n que permitan a la autoridad administrativa tomar una mejor decisi�n respecto a la instauraci�n o no del sumario administrativo.

Si bien la descripci�n normativa establecida en la Ley no establece la obligaci�n de generar notificaciones en la etapa previa, el derecho al debido proceso contempla entre otros aspectos el derecho a la defensa en todas las etapas, lo que incluye la igualdad de armas, adem�s de igualdad de oportunidades procesales.

Los docentes del Ministerio de Educaci�n al igual que el resto de funcionarios de la administraci�n del Estado est�n sujetos a deberes y obligaciones que derivan de forma directa de su cargo. (Pincheira, 2017, p. 12), y se ha determinado prohibiciones, que de incurrir en su incumplimiento se entender�a a esto como faltas administrativas, lo que Dromi (2004) denomina como �aquella conducta que moralmente no se considera correcta, ya que, principalmente, perturba el orden p�blico� (p. 152), y por supuesto la falta administrativa conlleva una sanci�n que en este contexto se entender�a como la consecuencia jur�dica que el incumplimiento de un deber produce en relaci�n con el obligado.

Para determinar la responsabilidad de los servidores, el ordenamiento jur�dico ecuatoriano ha integrado el sumario administrativo. Jaramillo (2013) lo define como �el procedimiento administrativo r�pido y resumido, que prescinde de algunas formalidades contempladas en los procesos penales y civiles; encaminados a sancionar a los servidores p�blicos, por faltas e incorreciones cometidas� (p. 186) El objeto de este procedimiento es la determinaci�n de la responsabilidad, a la par que se investigaci�n los hechos para determinar e identificar aquellos que podr�an representar una afectaci�n de los derechos de las personas, y la responsabilidad del Estado, incluido la responsabilidad del servidor.

El proceso sumario se entiende como una herramienta destinada a investigar y establecer los hechos que podr�an constituir una infracci�n o falta a estas obligaciones y deberes, que de comprobarse ser�n sancionados. (Cornejo, 2016) por lo tanto, siendo que los actos previos forman parte del proceso de determinaci�n de responsabilidad, no puede limitarse su acceso a quien se podr�a determinar la responsabilidad administrativa.

En la tramitaci�n del sumario administrativo, lo que incluye a las acciones previas como fase pre procesal, se debe considerar que todos los principios y garant�as del debido proceso deben ser aplicados, ya que todo procedimiento disciplinario debe realizarse a la luz de las garant�as b�sicas del debido proceso y el principio de seguridad jur�dica (Ortega, 2020, p. 43), pues tambi�n puede considerarse como procedimiento preparatorio que tiene por objeto reunir los elementos de convicci�n indispensables para dilucidar si se puede o no acusar. (Santamar�a, 2018, p. 388)

De acuerdo con Fraga (2000) la responsabilidad administrativa tiene lugar con motivo de cualquier falta cometida por el empleado en el desempe�o de sus funciones; en el caso particular de los docentes del Ministerio de Educaci�n, a estos se les ha determinado prohibiciones, las cuales por la gravedad de la sanci�n con la que se castigan se las procede a clasificar en leves y graves, las primeras se sancionan con amonestaci�n verbal, escrita o pecuniaria, mientras las graves se sancionan con suspensi�n temporal sin sueldo, o con destituci�n, conforme lo establece el Art. 133 de la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural.

Cierto es que las acciones previas son parte integral del sumario administrativo, pero las mismas no pueden ser consideradas una etapa propiamente dicha, ya que al finalizar las mismas existe la posibilidad que no se instaure el sumario administrativo, en este sentido se la considera como una fase pre procesal, la cual inicia cuando la Junta Distrital de Resoluci�n de Conflictos conoce de los hechos y luego de una serie de actuares emite una providencia en la que se dispone el inicio o no del sumario administrativo.

Las acciones previas previstas en el Art. 355 del Reglamento General a la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural son de cumplimiento obligatorio para que se pueda instaurar un sumario administrativo, por ello es importante que en las mismas se prevea las participaci�n del administrado, pues es fundamental comprender que en cualquier etapa del procedimiento se deber�n respetar los derechos subjetivos e intereses leg�timos de la persona, de forma tal que estos no resulten lesionados por actuaciones arbitrarias de la Administraci�n.

 

Conclusiones

La ejecuci�n del proceso metodol�gico ha permitido arribar a las siguientes conclusiones:

La concepci�n normativa de las actuaciones previas en procesos sancionatorios por faltas graves genera vulneraci�n al derecho a la defensa del docente sumariado, impidi�ndole ejercer en igualdad de oportunidades la defensa t�cnica. La descripci�n normativa no ha generado condiciones formales de igualdad de oportunidades, produciendo esta disyuntiva en la tramitaci�n de los sumarios; sin embargo, es menester se�alar que, no se requiere una reforma normativa para que el derecho a la defensa como garant�a del debido proceso pueda ser atendido, puesto que bajo el principio de aplicaci�n directa, el reconocimiento de este derecho puede garantizarse de forma directa por parte de la autoridad competente.

Las acciones previas constituyen una parte elemental e indispensable del sumario administrativo establecido en el Reglamento General a la Ley Org�nica de Educaci�n Intercultural, pues se convierte en el filtro preprocesal para evitar la instauraci�n de procesos administrativos innecesarios, por ello es indispensable que se cuente con la participaci�n del administrado, para que as� la Junta Distrital de Resoluci�n de Conflictos tome decisiones m�s acertadas respecto a la iniciaci�n o no del sumario administrativo.

Respecto al an�lisis de los sumarios administrativos instaurados en la Direcci�n Distrital� , se ha detectado que en la sustanciaci�n de los mismo si el docente ejerciera su derecho a la defensa durante las acciones previas de los sumarios administrativos, la mayor�a de los mismos nunca habr�an sido iniciados. Este hecho, no solo representa una vulneraci�n al derecho a la defensa, sino a un desgaste innecesario de la administraci�n p�blica.

 

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