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Impunidad de la Corte Constitucional frente a su falta de respuesta oportuna frente a la consulta constitucional de norma

 

Impunity of the Constitutional Court for its lack of timely response to the constitutional consultation of norm

 

Impunidade do Tribunal Constitucional pela falta de resposta atempada � consulta constitucional da norma

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: jenny.castillo.18@est.ucacue.edu.ec

 

 

Ciencias T�cnicas y Aplicadas ���

Art�culo de Investigaci�n

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* Recibido: 23 de junio de 2022 *Aceptado: 12 de julio de 2022 * Publicado: 12 de agosto de 2022

 

 

       I.          Estudiante de la Maestr�a en Derecho Constitucional con Menci�n en Derecho Procesal Constitucional, Universidad Cat�lica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.

      II.          Docente, Universidad Cat�lica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.

Resumen

La Constituci�n ha evolucionado constantemente hasta llegar a ser materialmente una norma jur�dica suprema enmarcada por principios y valores que se transmiten a todo el ordenamiento jur�dico infra constitucional, sujeta a los sistemas de control constitucional cuyo objetivo es la defensa de tal supremac�a.

El control de constitucional, como instituci�n, juega un papel importante en los diferentes sistemas constitucionales, pues son aplicados para garantizar y determinar la validez de una norma infra constitucional, En Ecuador desde el 2008, existe el control concentrado, ejercido por la Corte Constitucional, sin embargo, a pesar del hecho de tener un procedimiento y plazos m�ximos, no han impedido para que, en la pr�ctica, existan demoras y dilaciones que afectan el leg�timo derecho de un acceso adecuado, eficaz, oportuno al sistema de justicia.

Por lo que, este trabajo de investigaci�n busc� alternativas para que, en marco del respeto a la Constituci�n y el mantenimiento del principio de supremac�a, se pueda generar una propuesta adecuada como soluci�n a esta realidad; donde un sistema mixto ser�a el adecuado para solucionar este problema, la propuesta planteada consiste en una enmienda constitucional con la cual se realicen cambios al art�culo 428, permitiendo una modificaci�n del modelo de control. El trabajo de investigaci�n contiene un nivel de profundidad explicativo � descriptivo, con una investigaci�n descriptiva, se aplic� un enfoque cualitativo, utilizando el m�todo inductivo � deductivo, anal�tico - sint�tico y dogm�tico � jur�dico que tiene como base fundamental el estudio del derecho positivo vigente a trav�s de la sistematizaci�n de la normativa.

Palabras Clave: Control constitucional; control difuso; control concentrado; garant�as constitucionales.

 

Abstract

The Constitution has constantly evolved to materially become a supreme legal norm framed by principles and values ​​that are transmitted to the entire infra-constitutional legal system, subject to constitutional control systems whose objective is the defense of such supremacy.

Constitutional control, as an institution, plays an important role in the different constitutional systems, since they are applied to guarantee and determine the validity of an infra-constitutional norm. In Ecuador since 2008, there is concentrated control, exercised by the Constitutional Court, however, despite the fact of having a procedure and maximum terms, they have not prevented, in practice, delays and delays that affect the legitimate right of adequate, effective, timely access to the justice system.

Therefore, this research work sought alternatives so that, within the framework of respect for the Constitution and the maintenance of the principle of supremacy, an adequate proposal can be generated as a solution to this reality; where a mixed system would be adequate to solve this problem, the proposed proposal consists of a constitutional amendment with which changes are made to article 428, allowing a modification of the control model. The research work contains an explanatory - descriptive level of depth, with a descriptive investigation, a qualitative approach was applied, using the inductive - deductive, analytical - synthetic and dogmatic - legal method that has as its fundamental basis the study of the positive law in force at through the systematization of regulations.

Keywords: constitutional control; fuzzy control; concentrated control; constitutional guarantees.

 

Resumo

A Constitui��o tem evolu�do constantemente para tornar-se materialmente uma norma jur�dica suprema enquadrada por princ�pios e valores que s�o transmitidos a todo o ordenamento jur�dico infraconstitucional, sujeito a sistemas de controle constitucional cujo objetivo � a defesa de tal supremacia.

O controle constitucional, como institui��o, desempenha um papel importante nos diferentes sistemas constitucionais, pois s�o aplicados para garantir e determinar a validade de uma norma infraconstitucional.No Equador, desde 2008, h� um controle concentrado, exercido pelo Tribunal Constitucional, no entanto, apesar de terem um procedimento e prazos m�ximos, n�o impediram, na pr�tica, atrasos e demoras que afetem o direito leg�timo de acesso adequado, efetivo e tempestivo ao sistema de justi�a.

Assim, este trabalho de pesquisa buscou alternativas para que, no marco do respeito � Constitui��o e da manuten��o do princ�pio da supremacia, pudesse ser gerada uma proposta adequada como solu��o para esta realidade; onde um sistema misto seria adequado para resolver esse problema, a proposta proposta consiste em uma emenda constitucional com a qual se altera o artigo 428, permitindo uma modifica��o do modelo de controle. O trabalho de pesquisa cont�m um n�vel de profundidade explicativo - descritivo, com uma investiga��o descritiva, foi aplicada uma abordagem qualitativa, utilizando o m�todo indutivo - dedutivo, anal�tico - sint�tico e dogm�tico - jur�dico que tem como base fundamental o estudo do direito positivo em vigor por meio da sistematiza��o de regulamentos.

Palavras-chave: controle constitucional; controle difuso; controle concentrado; garantias constitucionais.

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Introducci�n

La Constituci�n de 2008 modific� el constitucionalismo ecuatoriano generando varios cambios, desde la concepci�n del Estado como constitucional de derechos y justicia hasta la implementaci�n de principios constitucionales, como la supremac�a constitucional por la cual la normativa constitucional, se enfoca en garantizar la efectivizaci�n y el pleno ejercicio de los derechos y libertades de las personas.

Como resultado de esta evoluci�n, la Carta Fundamental, materialmente, es una normativa jur�dica suprema cuyos enunciados, principios y valores se irradian a todo el ordenamiento jur�dico infra constitucional, el cual, formal y materialmente se cimienta en la aquella, as� como tambi�n se prev� el sistema de modificaci�n y reforma de la Constituci�n y de formaci�n de otras normas, hasta llegar a los sistemas de control constitucional que son mecanismos que, precisamente, tienen como objetivo la defensa de la supremac�a de la norma madre a fin de salvaguardar, en todo el ordenamiento jur�dico, la unidad, armon�a y validez emanada desde la carta magna y sus principios.

El control de constitucional, como instituci�n, ha mantenido un desarrollo y aplicaci�n importante en los diferentes sistemas constitucionales, lo cual no es nuevo, pues en la historia del constitucionalismo se puede observar como se han ido adecuando estos mecanismos cuya importancia est� en el garantizar y determinar la validez de una norma infra constitucional, respecto a los principios, valores y enunciados de una norma superior para lo cual se otorga al �rgano controlador, atribuciones para el ejercicio de ese encargo.�

En Ecuador desde el 2008, se adopt� el de control concentrado, mediante el cual se crea un organismo especializado de jurisdicci�n constitucional, la Corte Constitucional, en el cual se concentra todo el control constitucional, sin embargo, en su ejercicio respecto al control concreto, se ha visto varias deficiencias pues el hecho de tener un procedimiento y plazos m�ximos, no han impedido para que, en la pr�ctica, existan demoras y dilaciones que afectan al ciudadano que busca hacer efectivo su leg�timo derecho de un acceso adecuado, eficaz, oportuno al sistema de justicia.

Y es que el desarrollo del control concentrado y concreto de constitucionalidad en las normas constitucionales art�culo 428 de la Constituci�n y 142 de la Ley Org�nica de Garant�s Jurisdiccionales y Control Constitucional en adelante LOGJCC, aunque han pretendido adecuarse para una mayor efectividad y dar la respuesta adecuada, han terminado por convertirse en obst�culos y en un cuello de botella en aquellas causas que, sustanci�ndose ante un juez, han tenido que ser consultadas respecto a la constitucionalidad de normas, a la corte constitucional.

Precisamente, es en este procedimiento dispuesto en el art�culo 142 de la LOGJCC se entrampa todo puesto que la Corte, al abarcar todo el control constitucional, ha incumplido los plazos, ha resuelto fuera de ellos y la consecuencia de esto se refleja en la falta de celeridad y el entrampamiento de causa que el juez no puede continuar, o que cumplidos los 45 d�as las contin�a sin tener la certeza de cu�ndo y en qu� sentido se emitir� la respuesta, lo que es un atentado a la seguridad jur�dica.

�Por eso este trabajo busca alternativas, para que en marco del respeto a la Constituci�n y el mantenimiento del principio de supremac�a de la carta magna, se ha buscado alternativas para generar una propuesta adecuada como soluci�n a esta realidad, por eso luego de analizar el marco conceptual del problema, de plantear la metodolog�a con la que se realizar� este trabajo, se ha generado una propuesto como resultado de un an�lisis en el que se ha repasado la realidad del problema de la aplicaci�n del control concentrado y concreto en nuestro pa�s y sus consecuencias;� para pasar luego a revisar la viabilidad de implementar un sistema difuso de control, pero tras revisar las posibles desventajas, se lleg� a una convergencia de sistemas, en done un sistema mixto ser�a el adecuado para solucionar el problema, por lo que se plantea como recomendaci�n la propuesta de una enmienda constitucional con la cual se realicen cambios al art�culo 428, permitiendo una modificaci�n del modelo de control, en el que los jueces sustanciadoras de los procesos puedan ejercer la facultad de control, inaplicando las normas que ri�en con la Constituci�n; y que luego, sus resoluciones pasen a un control abstracto por parte de la Corte.

 

 

 

Marco referencial

Antecedentes

En la Carta Suprema reposa la estructura de un Estado de derecho, contiene normativa que organiza y regula las funciones de este, de esta manera consagra y garantiza los derechos de sus habitantes. Sus disposiciones son de obligatorio cumplimiento; y, por ende, su desobediencia o contradicci�n acarrea sanci�n o nulidad. Es considerada una normativa jur�dica suprema y r�gida, que posee principios y derechos que condicionan la conducta de los habitantes a trav�s de sus reglas, que deben ser acatadas en su totalidad; y, para garantizar esto �ltimo, fue necesario se implemente un sistema de control de vigilancia y cumplimiento que es el denominado control constitucional.

Es as� que el control constitucional tiene como objetivo que el conjunto normativo de un pa�s este acorde con la Constituci�n, y para ello se ha establecido varios sistemas tales como: difuso, abstracto y mixto, siendo estos los m�s relevantes dentro de las legislaciones de cada pa�s, en los que los �rganos de control adoptan los mismos seg�n sus sistemas judiciales.

Ahora bien, respecto de estos sistemas, se puede establecer rasgos esenciales propios de cada uno: El difuso, fue desarrollado en Estados Unidos, pudiendo ser aplicado por todos los jueces; es concreto ya que se basa en casos particulares y con efectos inter partes; el abstracto, de origen europeo, se lo ejecuta a trav�s de un �rgano especializado e independiente, en donde los hechos no son relevantes, produciendo un efecto erga omnes; y, por �ltimo el control mixto, en donde se presenta una mezcla de los dos sistemas antes enunciados, participando tanto los jueces como un �rgano espec�fico de control constitucional.

Se debe insistir que estos tipos de control se encuentran establecidos conforme la estructura y legislaci�n de cada naci�n; en el caso ecuatoriano no ha sido la excepci�n y ha tenido una evoluci�n conforme a que las leyes, se han ido dictando y acoplando a las necesidades sociales y por ende sus cambios han sido significativos en el tiempo.

El constitucionalismo en el Ecuador fue necesario al igual que en la gran mayor�a de naciones para delimitar el ejercicio del poder. Es as� que en el a�o de 1812 que se dicta la primera Constituci�n de lo que hoy es nuestro pa�s, con la que se pretend�a establecer un control pol�tico enfocado en las tres funciones con las que el Estado en ese momento se encontraba distribuido: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a cargo del llamado Supremo Congreso, que ten�a como funci�n primordial vigilar se cumpla con lo establecido en la Constituci�n y proteger los derechos plasmados en la misma.

La primera Asamblea Constituyente tuvo lugar en el a�o de 1830, compuesta por treinta diputados que representaban a los tres departamentos que conformaban en ese entonces nuestro pa�s y se re�nen en la ciudad de Riobamba, donde se dicta la primera Constituci�n estrictamente ecuatoriana el 26 de septiembre de dicho a�o, en la cual se establece un control de constitucionalidad por parte de la funci�n legislativa, con amplias funciones.

El numeral 11, del art�culo 26 de la Constituci�n del Estado del Ecuador (1830), dispon�a al poder legislativo: �Formar el C�digo de leyes civiles, interpretar y derogar las establecidas, y dar los decretos necesarios a la administraci�n general� (p�g. 5). En este caso la funci�n de interpretar la ley correspond�a �nicamente a este �rgano legislativo, no existiendo un verdadero control, ya que una instituci�n eminentemente pol�tica y la Corte Suprema de Justicia una entidad con funciones �nicamente en el �mbito judicial.

En las siguientes cartas fundamentales de 1835, 1843, 1845,1852 y 1861, solo hubo cambios en la forma de designaci�n de los miembros de la entidad judicial, pero ninguna relevante en cuanto a sus funciones, ya que principalmente estas eran manipuladas por el poder ejecutivo y legislativo de la �poca buscando solo fines pol�ticos.

Se tuvo que esperar hasta 1869, para que Gabriel Garc�a Moreno como presidente de la Rep�blica y con una nueva visi�n de constitucionalismo y legalidad, promueva una nueva Constituci�n con avances reales, que buscaban que la normativa legal en su contenido este integrada por leyes que concuerden con la garant�a de principios y derechos de los ciudadanos. Adem�s, estableci� que la Corte Suprema de Justicia act�e como una entidad de sistema de control y garant�a judicial de la norma suprema; pero enfatizando que el Congreso es el �rgano encargado de interpretar la ley. Sin embargo, estos dos organismos o poderes del Estado, estaban estrechamente relacionados en cuanto a un control de constitucionalidad de la normativa legal.

Es en la Constituci�n de 1929 donde se hace visible un control mixto de constitucionalidad, donde participan el Legislativo y Judicial, con funciones m�s amplias; es as� que el art�culo 67 de esa carta fundamental detalla el proceso en caso de iniciativas de ley entregados por el Jefe de Estado al Congreso, para que se proceda conforme se encuentra regulado en la normativa respectiva; igualmente se regula que si en se encuentra� la necesidad de que sean analizados en cualquiera de sus partes, estos proyectos que presenta el ejecutivo, sean previamente remitidos a la Corte Suprema de Justicia para revisar su constitucionalidad o no de los mismos.

Norma jur�dica que fue considerada de car�cter progresista y social, adem�s de fijar por primera vez el principio de supremac�a de la Constituci�n (Guerrero, 2012) . Pero a pesar de este avance de control constitucional, se sigui� manteniendo que el �nico �rgano que pod�a interpretar el contenido de la ley era el legislativo.

Con el devenir del tiempo se fueron implementando normas jur�dicas que progresivamente han sumado aportes valiosos conforme a las nuevos tiempos, necesidades y visi�n de futuro del Estado; es as�, que la Constituci�n de 1945 se crea el Tribunal de Garant�as Jurisdiccionales no lleg� a tener relevancia por lo que es eliminado con la nueva carta magna de 1946; luego, se incorporar�an nuevas normas reflejadas en las siguientes cartas fundamentales como fueron las de 1967 y 1979, en las que nuevamente se incorpora este �rgano de Garant�as, pero sin un cambio mayormente significativo, pues segu�a bajo la dependencia del Congreso que manten�a a su cargo la interpretaci�n de las leyes.

Es reci�n, en 1996 que nace el Tribunal Constitucional, �rgano que en la Norma Constitucional de 1998 se consolid� con nuevas funciones y atribuciones que dar�an paso a un control de constitucionalidad m�s amplio y que en su codificaci�n plasmar�a el comienzo de un sistema judicial que implicaba cambios tanto pol�ticos como sociales.

El art�culo 274 de la Constituci�n Pol�tica de la Rep�blica del Ecuador (1998) dispon�a:

�Cualquier juez o tribunal, en las causas que conozca, podr� declarar inaplicable, de oficio o a petici�n de parte, un precepto jur�dico contrario a las normas de la Constituci�n o de los tratados y convenios internacionales, sin perjuicio de fallar sobre el asunto controvertido. Esta declaraci�n no tendr� fuerza obligatoria sino en las causas en que se pronuncie. El juez, tribunal o sala presentar� un informe sobre la declaratoria de inconstitucionalidad, para que el Tribunal Constitucional resuelva con car�cter general y obligatorio�.

Es as� que, se empez� a generar efectos dentro de la justicia, pues su facultad ya no estaba solo en observar sino en generar jurisprudencia en base a sus fallos que resolv�an problemas de normativas contrapuestas a la norma suprema, lleg�ndose a la elaboraci�n y codificaci�n de una nueva carta magna, pero esta vez el asamble�sta constituyente de Montecristi trabajo o trato todos los �mbitos, por lo que la �ltima Constituci�n ecuatoriana es considerada como una de las normas con m�s garant�as y reconocimiento de derechos, que si bien sobre ello ya exist�an referencias en la anterior, esta vez eran plenamente plasmados en la Constituci�n del 2008.

En la nueva carta fundamental, el control constitucional se perfeccion� como sistema de control y garant�a judicial de la misma, derivado a un �rgano conformado por nueve jueces constitucionales, denominado Corte Constitucional. El numeral 1 del art�culo 436 contempla al respecto que: �Ser la m�xima instancia de interpretaci�n de la Constituci�n, de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado ecuatoriano, a trav�s de sus dict�menes y sentencias. Sus decisiones tendr�n car�cter vinculante�. Entonces, debe entenderse que en el pa�s existe un control concentrado de constitucionalidad, correspondiendo a este �rgano declarar la inconstitucionalidad de normas e interpretar las mismas.

El art�culo 428 de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador (2008), dispone que los jueces pueden dejar de aplicar normas que a su consideraci�n y criterio sean contrarias a la Carta Fundamental, debiendo suspender la causa y elevarlo en consulta al �rgano competente, para que se declare la constitucionalidad o no de la norma, ello con el plazo de cuarenta y cinco d�as.

En abstracto el constituyente en el mismo art�culo determina que frente al escenario propuesto, la Corte en el plazo antes anotado resolver la consulta hecha por el Juez; pero es a�n m�s importante lo constante en el inciso tercero del art�culo 142 que indica que si despu�s del plazo referido, la Corte Constitucional no responde, la norma se debe aplicar (por la presunci�n de constitucionalidad) as� la misma sea abiertamente lesiva a los derechos de la persona, sin que del contenido de la norma se pueda determinar un mecanismo de sanci�n o control que evite que estas situaciones se puedan producir.

Finalmente, se puede observar que el Ecuador constantemente ha tratado de implementar un sistema de control que garantice las normas jur�dicas establecidas en la carta suprema; y, lo� ha plasmado a trav�s de un control concentrado de constitucionalidad por medio de un �rgano independiente y especializado, con el prop�sito de vigilar su cumplimiento y evitar que los derechos y garant�as constitucionales sean inobservadas; cambio visible desde la Constituci�n de 1998 donde se manten�a un control difuso.

Todo ordenamiento jur�dico no est� exento de excepcionalmente generar normas lesivas para los derechos fundamentales de sus ciudadanos, producto de un irrespeto de los �rganos con potestad normativa o reglamentaria, es por ello que en el Ecuador de acuerdo con el art�culo 84 de la Norma Suprema, la Asamblea Nacional y todos estos �rganos, tienen que adecuar, formal y materialmente, la normativa legal a los derechos previstos en la Constituci�n y los Tratados Internacionales.

Es por ello que, cuando se produce este irrespeto o esta extralimitaci�n de las potestades normativas frente a los derechos constitucionales, los estados cuentan con mecanismos para solucionar esta problem�tica; y, nuestro pa�s no se aparta de esta realidad, pues el constituyente efectivamente contempla mecanismos de control para corregir la extralimitaci�n de los �rganos con potestad normativa y reglamentaria; mecanismo de control contenido en el art�culo 428 de la Carta Magna, que faculta al Juez ordinario con competencias constitucionales a suspender la tramitaci�n de la causa y proceder a enviar en consulta el expediente a la Corte Constitucional y lo puede hacer de oficio o a petici�n de parte, cuando a su criterio una norma jur�dica contiene preceptos contrarios a la Constituci�n o los Instrumentos Internacionales de derechos humanos; siendo particularmente importante destacar el plazo establecido en la ley esto es de cuarenta y cinco d�as, la Corte tiene que resolver sobre dicha consulta.

Sin embargo de ello, en gran cantidad de casos la Corte Constitucional no cumple con el plazo establecido de resolver la constitucionalidad dentro de los cuarenta y cinco d�as, lo cual, se tiene en cuenta los principios de aplicaci�n de los derechos contenidos en el art�culo 11 de la Carta Magna, se divisa que este problema de una respuesta no oportuna de la Corte Constitucional, es incompatible con el modelo constitucional ecuatoriano, pues ello se contrapone� con lo establecido en los numerales 4, 5, 6, 8 y 9 de esta disposici�n, en los que manifiesta claramente el respeto a los derechos y garant�as constitucionales, siendo el Estado quien debe generar y garantizar las condiciones necesarias para que sean respetados en todos los �mbitos.

Ahora bien, frente a esta realidad, siendo la Corte Constitucional el �rgano de control, est� llamada a cumplir a cabalidad con lo establecido en la norma suprema, debiendo garantizar la constitucionalidad de las normas y resolver las acciones constitucionales por medio de sus resoluciones que son de cumplimiento obligatorio y vinculante; pero que deben ser emitidas dentro del plazo establecido, de no hacerlo estar�a incumpliendo con un principio de justicia que es dar a cada quien lo que le corresponde y de manera oportuna.

Esto �ltimo no se viene cumpliendo y se ha podido apreciar a trav�s del tiempo que en la mayor�a de las causas sus resoluciones emitidas a trav�s de sentencias son extempor�neas, causando generalmente un retardo en la administraci�n de justicia constitucional; pues, al haber sido elevada la consulta por un juez, el proceso queda suspendido hasta que el �rgano de control decida sobre la misma, incumpliendo los principios de la debida diligencia y celeridad contenidos en los art�culos 169 y 172 de la Carta Suprema.

Para confirmar esto �ltimo, en la siguiente tabla se evidencia en forma clara lo que sucede en la pr�ctica en cuanto a la tramitaci�n de los procesos y sus resoluciones emitidas fuera de los plazos establecidos en la ley; sentencias dictadas en tiempos exorbitantes que afectan en todo �mbito a las partes procesales.

 

Tabla 1. Sentencias emitidas por la Corte Constitucional

Nota: Datos tomados de la Corte Constitucional del Ecuador.

 

Como se puede apreciar este organismo de control incumple con el plazo determinado en la Carga Magna, provocando que las causas base de la consulta no puedan resolverse; sabi�ndose que en muchos casos ello ocurre a�os despu�s, atentando contra el principio de celeridad de la justicia y el derecho de las partes a que se resuelva su controversia, incluida la seguridad jur�dica.

�Ahora bien, frente a ello en necesario remitirse al segundo inciso del art�culo 428 de la Constituci�n, dispone que si la Corte no se pronunciare en el plazo correspondiente se pueden interponer las acciones pertinentes por parte de quien se crea perjudicado, por lo que deja abierta la posibilidad de que se busquen los mecanismos necesarios para garantizar sus derechos, pero sin precisarlos expresamente.

Es por ello que, resulta relevante lo que precisa el inciso tres del art�culo 142 de la LOGJCC (2009), es decir que si transcurrido el plazo establecido en la ley no se pronuncia, el proceso debe seguir sustanci�ndose, y si se emite resoluci�n por la Corte luego de cumplido el plazo respectivo, no tendr� efecto retroactivo, dejando a salvo la interposici�n de la acci�n extraordinaria de protecci�n de una resoluci�n que resulte contraria a la emitida por este �rgano.

Dentro de este contexto, resulta claro que, si la respuesta oportuna a la consulta planteada por el juez a la Corte no es emitida en el plazo correspondiente, se deja la salvedad para que se puede solventar esta falta por medio de una acci�n extraordinaria de protecci�n por parte del perjudicado, que tiene que ser analizada y resuelta por la misma Corte Constitucional.

Todo lo que antecede a excepci�n de lo �ltimo se puede evidenciar a trav�s de la sentencia 03201-2021-00381, respecto a la Acci�n de Protecci�n interpuesta por Tr�nsito Dolores Acero Guallpa contra el Ministerio de Salud P�blica y sustanciada en la Unidad Judicial de la Familia, Mujer, Ni�ez y Adolescencia del Cant�n Ca�ar, Provincia del mismo nombre, cuya Juez elev� a consulta de constitucionalidad la norma contenida en el art�culo 25 de la Ley de Apoyo Humanitario para Combatir la Crisis Sanitaria Derivada del COVID 19 y su transitoria novena.

La Dra. Tr�nsito Dolores Acero Guallpa, prestaba sus servicios desde el 01 de junio del 2014 como m�dico en la Direcci�n Distrital 03DO2 de Salud, se le otorg� nombramiento provisional por los servicios prestados en la casa de salud de Suscal; durante la pandemia sigui� brindando su contingente con pacientes de COVID 19 poniendo en riesgo su vida y salud al permanecer en contacto directo con los mismos, raz�n por la cual ha solicitado durante largo tiempo se le incluya para que sea parte del beneficio que se otorga al personal m�dico que estuvo inmerso en la atenci�n prioritaria durante la pandemia seg�n el art�culo 25 Ley de Apoyo Humanitario y su transitoria novena.

La accionante realiz� entrega de informes t�cnicos conforme lo establece la LOGJCC y su reglamento a la Unidad de Talento Humano con fecha 26 de junio de 2021 N� CSS 03D02-0001, pero se indic� a trav�s de la misma unidad el 28 de junio que su carpeta no es id�nea para obtener los beneficios del art�culo 25 de la Ley de Apoyo Humanitario para Combatir la Crisis Sanitaria Derivada del COVID-19 y su transitoria novena; por lo tanto, se aduce que se vulneraron los derechos al trabajo y a la seguridad jur�dica contemplados en los art�culos 33 y 82 de la Norma Suprema.

Es necesario precisar tambi�n que, aplicando el principio de contradicci�n y derecho a la defensa intervinieron las partes accionadas, a nombre del Ministerio de Salud P�blica la Coordinaci�n Zonal 6 y la Procuradur�a General del Estado, alegando que no hubo vulneraci�n de derechos y que se ten�a que aplicar la norma en cuanto deb�a cumplirse los requisitos establecidos para que la accionante pudiera reclamar su derecho a un nombramiento definitivo; en ese estado procesal, la jueza con fecha 20 de julio de 2021 decidi� elevar a consulta la norma ya citada, aplicando el art�culo 428 de la Constituci�n, es decir ante la duda razonable que ten�a la juez, decidi� aplicar esta normativa legal y suspender el tr�mite por el plazo de 45 d�as, remitiendo adem�s el expediente al �rgano correspondiente.

En este momento es puntual enfatizar que el control abstracto de constitucionalidad se encuentra regulado en el art�culo 74 de la LOGJCC; adem�s, mediante sentencia N� 001-13-SCN-CC de 6 de febrero de 2013 la Corte Constitucional del Ecuador (2013), establece los lineamientos y requisitos que deben cumplir las consultas elevadas para su conocimiento, por lo que seg�n la resoluci�n busca precautelar que se cumplan con todos los par�metros requeridos y debidamente motivados con los que se busca establecer y declarar normas contrarias a la Constituci�n, que violen derechos fundamentales.

Por ello, resulta relevante que de un lado las normas base de la acci�n deducida son los art�culos 11 numeral 2 inciso primero y 66 numeral 4 de la Carta Fundamental que establecen los principios y derecho a la igualdad y no discriminaci�n, por presumiblemente ser violados y de otro lado ante la duda razonable de la juez, plantea si se deber�a considerar otorgar un nombramiento definitivo a los profesionales de salud por el hecho de haber prestado su contingente en la emergencia sanitaria, como lo establece el art�culo 25 de la Ley de Apoyo Humanitario para Combatir la Crisis Sanitaria Derivada de la COVID-19 y su transitoria novena que es el fundamento de la consulta.

Cumpliendo con todos los requisitos la consulta fue admitida por la Sala de Admisi�n de la Corte Constitucional signada con el N� 29-21-CN de fecha 27 de agosto de 2021 se dispuso la acumulaci�n al caso 18-21-CN, pues hab�a otra consulta con identidad de objeto y acci�n, siendo el Doctor Ramiro �vila Santamar�a el juez constitucional quien sustanciar�a el tr�mite, el 20 septiembre de 2021 se cumple con las notificaciones correspondientes a todas las personas y entidades involucradas en la Acci�n de Protecci�n.

Ahora bien, la accionante solicita la continuaci�n de audiencia de Acci�n de Protecci�n, aplicando el art�culo 142 inciso tercero de la LOGJCC (2009) que contempla que a falta de pronunciamiento de la Corte Constitucional dentro del tiempo estipulado se seguir� con la sustanciaci�n del proceso; es as� que ante la falta de una respuesta oportuna de este organismo se pueda continuar con la tramitaci�n de la causa con el objetivo de que la administraci�n de justicia pueda garantizar la seguridad jur�dica.

En efecto, la audiencia se efectu� el 22 de septiembre de 2022, dentro de la cual se emiti� sentencia en forma verbal, estableciendo que el Ministerio de Salud P�blica vulner� el derecho a la seguridad jur�dica y declar� con lugar la acci�n planteada por Tr�nsito Dolores Acero Guallpa, de igual manera se dict� medida de reparaci�n, que consist�a en que la entidad demandada seg�n el art�culo 25 de la ley antes anotada, convoque al respectivo concurso de m�ritos y oposici�n y se verifique si la accionante cumple con los requisitos necesarios y legales para que se le otorgue nombramiento definitivo o de ser el caso se pronuncie con la negativa debidamente motivada y fundamentada, dejando abierto la posibilidad de ser el caso que se pueda acceder a las instancias legales pertinentes.

Ahora bien, es necesario recordar que el propio Art. 142 de la LOGJCC en caso de que se emitiese resoluci�n por la Corte fuera del plazo, deja a salvo la interposici�n de la acci�n extraordinaria de protecci�n de una resoluci�n que resulte contraria y se lo haga ante el mismo �rgano de justicia. Y justamente por ello l�neas atr�s sostuvimos que en el ejemplo pr�ctico ya referido lo �nico que no se hizo es plantear una acci�n extraordinaria de protecci�n respecto de la decisi�n de la Juez; y justamente a continuaci�n est� la raz�n por la que no se pudo ejercer la misma.

Para ello precisamos que las consultas de constitucionalidad elevadas con fecha 29 de septiembre de 2021, fueron resueltas por medio de la sentencia No. 18-21-CN/21 y acumulado donde la Corte Constitucional (2021) �declara:

La inconstitucionalidad del art�culo 10 del Reglamento General de la Ley Org�nica de Apoyo Humanitario para Combatir la Crisis Sanitaria Derivada del COVID 19, la Norma t�cnica para la aplicaci�n de los concursos de m�rito y oposici�n dispuestos en el art�culo 25 de la Ley Org�nica de Apoyo Humanitario, y el Reglamento para la Aplicaci�n del Art�culo 25 de la Ley Org�nica de Apoyo Humanitario y Art�culo 10 de su Reglamento General�. (p�g. 16)

Lo expuesto, es producto del an�lisis que realiza este organismo en cuanto a los derechos vulnerados por el antes indicado art�culo, observan que esta ley en efecto contraviene principios garantizados en la Carta Fundamental y como es su facultad declara la inconstitucional con su debida motivaci�n.

Esta declaratoria pod�a provocar la nulidad de todo lo actuado por la justicia constitucional hasta ese momento, sin embargo, la Corte Constitucional en el punto 3 de su sentencia se�ala: (�) que sus efectos regir�n para futuro y que en tanto los concursos de m�ritos y oposici�n llevados a cabo aplicando esta norma no tendr�n efecto para los que se encuentran en curso, los ya terminados, ni los obtenidos bajo acci�n de protecci�n, pues se presum�a antes de esta resoluci�n que la norma gozaba de constitucionalidad; adem�s, en el punto 4 determina que los jueces consultantes no deber�n aplicar aquellas disposiciones inconstitucionales en sus sentencias. Es por ello que frente a este mandato expreso la sentencia analizada qued� en firme y no sujeta a interposici�n de una acci�n extraordinaria de protecci�n, que en otros casos en que no se da esta declaratoria es plenamente procedente.

De otro lado, se debe dejar tambi�n analizado que tal como lo establece el mismo art�culo 142 inciso 3 de la LOGJCC (2009), las resoluciones no tendr�n efecto retroactivo; es as� que, se establece claramente que la Corte Constitucional al no cumplir dentro del tiempo establecido debe dictar sentencias que rijan para lo venidero, ya que las causas al continuar con la sustanciaci�n desconocen cual ser� la decisi�n de este �rgano; lo que evidencia que al incumplir con el plazo establecido en la ley para resolver y dictar sentencias, se genera un retardo total en las causas. Pero m�s a�n, se observa incertidumbre por parte del juzgador al tener que seguir con el normal desarrollo del proceso cuando se han incumplido estos plazos, desconociendo cual ser� el pronunciamiento de este �rgano de control en cuanto a las consultas que por su competencia son sometidas a su conocimiento.

En definitiva, si hay normas que generan dudas de inconstitucionalidad, tambi�n existen normas que garantizan que los �rganos como el analizado debe regirse a su contenido y cumplir con lo establecido en cuanto a procedimientos que tienen como fin garantizar un efectivo goce de derechos y aplicaci�n de principios se�alados en la norma suprema. Sin duda, la sentencia analizada es un claro ejemplo de c�mo se puede aplicar normas ante la falta oportuna de respuesta de la Corte Constitucional.

De todo lo referido, es decir del marco legal y constitucional general y del espec�fico precisado, como tambi�n� de los casos pr�cticos y obviamente de la jurisprudencia, es preciso que se puede abordar el planteamiento del problema que vamos a resolver, y es precisamente que al momento, no existe en el ordenamiento jur�dico una sanci�n o alg�n mecanismo de control que obligue a la Corte Constitucional a respetar el mandato del constituyente y resolver las consultas en el plazo legal, para evitar un perjuicio a quienes buscan justicia constitucional y que incluso obteniendo una sentencia favorable en primer nivel, el retardo de este �rgano puede llevarles a trav�s de una acci�n extraordinaria de protecci�n a que pierdan esa declaratoria de derecho a su favor y tengan que erogar recursos econ�micos y de tiempo. En definitiva, evitar se llegue a no tener seguridad jur�dica que es un derecho constitucional. Por estas razones mi objetivo fundamental a trav�s de esta investigaci�n es resolver este tema, pues los casos de consulta sobre la constitucionalidad de normas no son aislados, sino permanentes y el incumplimiento del plazo por la Corte Constitucional es en la gran mayor�a de casos. En conclusi�n, dar soluci�n a este tema ser� de importancia capital para el cumplimiento y respeto inmediato de los derechos que nos corresponden y precautelar la seguridad jur�dica.

 

Metodolog�a

Este trabajo de investigaci�n se ha realizado con un nivel de profundidad explicativo � descriptivo. En lo que respecta al nivel explicativo este se sustent� en un conjunto ordenado de principios, razonamientos, afirmaciones a trav�s de las cuales se puede interpretar una realidad. En cuanto a la investigaci�n descriptiva su tarea fundamental radica en describir circunstancias y eventos. Adem�s, valida las opiniones de personas, est� estrechamente ligado con el explicativo.

Respecto al enfoque se aplic� el cualitativo mismo que busca informaci�n bas�ndose en la fundamentaci�n te�rica que permite indagar la informaci�n relevante sobre el tema de investigaci�n. Respecto a los m�todos se ha utilizado el inductivo � deductivo, mismo que parte de datos para desarrollar conceptos y teor�as para evaluar la hip�tesis hasta establecer generalizaciones que luego se pueden aplicar a casos particulares.

Adem�s, se aplic� el m�todo anal�tico sint�tico, mismo que permiti� el an�lisis de algunas sentencias emitidas por la Corte Constitucional, permitiendo la descomposici�n de las mismas hasta llegar a construirlas a trav�s de una s�ntesis con la informaci�n principal. Se utiliz� tambi�n el m�todo dogm�tico � jur�dico que tiene como base fundamental el estudio del derecho positivo vigente a trav�s de la sistematizaci�n de la normativa.

 

Resultados

La Constituci�n de Montecristi del 2008 trajo consigo varios elementos nuevos al constitucionalismo ecuatoriano, tanto que incluso se ha dicho que esto significa un avance importante en el Ecuador ya que ha pasado de un estado de derecho a un estado constitucional de derechos y justicia, lo que resulta en un cambio evolutivo en el que �(�)el ordenamiento jur�dico tiene ahora como referente una Constituci�n vinculante, y por consiguiente, valores y principios� de car�cter y jerarqu�a constitucional� (Alarcon, 2013, p�g. 100), generando unidad todo el sistema jur�dico ecuatoriano, el mismo que tiene su inicio y validez en la Constituci�n, sin que pueda, bajo ninguna causa, existir norma alguna que no se materialice al amparo de la Constituci�n.

En este mismo enunciado, que da forma y estructura al modelo de estado ecuatoriano, se prev� que el imperio de la normativa constitucional, asegura la efectivizaci�n y el pleno ejercicio de los derechos y libertades de las personas, y por ende permiten aplicar los principios del constitucionalismo que dan ese car�cter de supremac�a a la Carta Fundamental, entre otros, la aplicaci�n en forma directa e inmediata los preceptos constitucionales, el principio pro homine, el de no restricci�n normativa, entre otros.

Este nuevo modelo de estado constitucional de derechos y justicia, asume ciertas caracter�sticas que seg�n (Oyarte, 2019) ser�an las siguientes:

(�) la existencia de una constituci�n material y r�gida, el car�cter normativo y vinculante de la misma; y, el control judicial de constitucionalidad en cabeza de un �rgano especializado que tiene la potestad de interpretar, en �ltima instancia, la constituci�n, indicando que una constituci�n es material cuando contiene normativamente un conjunto de principios valores y derechos que definen normativamente los fines del estado.� (p. 134)

Como resultado de esta evoluci�n en el constitucionalismo, como lo prev� Alarc�n; o de esta recaracterizaci�n, como la ve Oyarte, lo que es cierto es que el sistema constitucional ecuatoriano coma un nuevo rumbo en el que la Carta Fundamental alcanza a ser, materialmente, una norma jur�dica suprema porque �(�) adem�s de regular su forma de creaci�n, fija el contenido m�nimo y los l�mites de las normas, por tanto, toda la normativa jur�dica debe guardar conformidad en la forma como en el fondo y contenido de las normas constitucionales� (Cadena, 2017, p. 25).

Para avanzar en este camino, es importante entender el principio de supremac�a constitucional, como aquel en el que la Constituci�n se afianza como norma fundamental cuyos enunciados, principios y valores se irradian a todo el ordenamiento jur�dico infra constitucional, el cual, formal y materialmente se cimienta en la norma suprema.

Por lo que, (Cadena, 2017) se refiere a la supremac�a constitucional citando a la Comisi�n Nacional de los Derechos Humanos de M�xico:

(�) se puede entender a la Supremac�a Constitucional como un principio del Derecho constitucional que postula, originalmente, ubicar a la Constituci�n en particular en un pelda�o jer�rquicamente por encima de todas las dem�s normas jur�dicas, internas y externas, que puedan llegar a regir en ese pa�s.� (p. 54).

El art�culo 424 de la Carta Magna, en su texto determina el principio de supremac�a constitucional, en donde claramente se indica que �sta prevalece por sobre cualquier otra norma del ordenamiento jur�dico y lo extiende a todos los actos del poder p�blico, cuya eficacia jur�dica depende irrestrictamente de que mantengan conformidad con las normas constitucionales. Posteriormente el art�culo 425 ibidem, determina, en el orden jer�rquico en el que se establece la aplicaci�n de las normas, a la Constituci�n como aquella jer�rquicamente superior.

Quintana (2019), citando a �lvaro Echeverri, indica que existen dos aristas que dan forma a la supremac�a constitucional, por un lado, est� la superioridad material o de contenido:

(�) en virtud de la cual, ninguna otra norma que forma parte del orden jur�dico puede contraponerse a lo que se�ala el texto constitucional, de ah� que existen mecanismos de control de constitucionalidad, generalmente mediante la denominada acci�n p�blica de inconstitucionalidad; la segunda se refiere a la superioridad formal, la cual implica que la constituci�n es la que crea los procedimientos para la creaci�n reforma y derogatoria de normas que integran el orden jur�dico, al menos, las m�s importantes(�). (p. 25).

Asimismo, en esta arista est� la rigidez constitucional, es decir aquella que �(�) determina los procedimientos y �rganos espec�ficos y especiales para efectuar los denominados cambios constitucionales sean enmiendas, reformas o cambios de la constituci�n� (p. 26). En este sentido, la Constituci�n deber�a representar suficiente garant�a para ejercer la tutela judicial efectiva y la seguridad jur�dica, y por tanto, deber�a ser impostergable el efectivo cumplimiento, sin dilaciones, con celeridad y eficacia del �derecho de acudir al �rgano jurisdiccional del Estado, para que este otorgue una respuesta fundada en derecho a una pretensi�n determinada� que se dirige a trav�s de una demanda, sin que esta respuesta deba ser necesariamente positiva a la pretensi�n� (Aguirre, 2010, p. 8).

Por otro lado, las personas al acceder al �rgano jurisdiccional, es importan sepan que sus causas ser�n ventiladas con las normas vigentes, que se respete la presunci�n de constitucionalidad de aquellas y que ante la duda respecto a su constitucionalidad, se apliquen procedimientos id�neos y efectivos para su aplicaci�n o inaplicaci�n, los mismos que no produzcan una tardanza en la soluci�n de sus causas y adem�s, que generen la certeza en las partes, de que la sentencia es el pleno reconocimiento de su derecho y que no existe riesgo posterior a que una acci�n pueda revertir ese derecho.

Entonces, la supremac�a constitucional debe entenderse y ser concebida sin dilaciones y mucho menos en escenarios donde se ponga en riesgo la tutela judicial efectiva y la seguridad jur�dica; por ello, el sistema constitucional como el nuestro, que se deriva de una Constituci�n que reconoce a un estado como garantista de derechos y justicia, debe contar con mecanismos de control constitucional efectivos y eficientes, que garanticen que ning�n texto legal se contraponga a la constituci�n y menos a�n que pongan en riesgo la justicia y su efectivo ejercicio de los derechos, menos a�n ya que el procedimiento genera dilaciones, travas o dem�s. Esto se vuelve imperioso, en atenci�n al principio de aplicaci�n directa e inmediata de la Carta Suprema, que el control sea el que m�s favorezca a la optimizaci�n del ejercicio de los derechos y de la aplicaci�n del texto constitucional.�

El control de constitucional implica la existencia de mecanismos que permitan realizar un examen para determinar que tanto las normas de un ordenamiento jur�dicos, como los actos del poder p�blico se encuentren adecuados y en armon�a con las normas y principios de su Constituci�n, con el objetivo de garantizar la vigencia y la supremac�a constitucional, o adecuar el marco normativo expulsando del mismo a aquellas normas que no son acordes a su constitucionalismo.

En tanto Quiroz y Pe�a (2017), citando a Luis Prieto Sanch�s, aclaran el concepto de control de constitucionalidad:

Es aquel que se orienta a la formulaci�n de un juicio de compatibilidad entre una norma inferior y otra norma superior, excluyendo, al menos en principio, el control pol�tico o de oportunidad; y que, en virtud de ello, es encomendado a sujetos ajenos al proceso de elaboraci�n de las leyes, cuya actuaci�n se realiza siempre sobre un texto acabado. En suma, el control de la ley es el control jurisdiccional de la ley, ya sea realizado por los jueces ordinarios, como el modelo norteamericano, ya por un �rgano especial como en el sistema europeo. (p. 60)

En general, para garantizar y validar una norma infra constitucional se requiere de un control de constitucionalidad, otorgando al �rgano controlador atribuciones y mecanismos para que pueda �ejercer una atribuci�n ordinaria: la de decir cu�l es el derecho aplicable a una determinada situaci�n jur�dica concreta que se somete a su decisi�n�. (Charry, 1993, p�g. 73)

�De los varios sistemas de control de constitucionalidad que existen, nuestro pa�s adopt� en la Constituci�n del 2008, el de control concentrado, desplazando al control que se hab�a adoptado en la Constituci�n de 1998, que era el difuso. El control concentrado como manifiesta �(Aguirre P. , 2012) tiene como:

(�) elemento primordial la existencia de un �rgano especializado en la jurisdicci�n constitucional. En este �mbito, los Tribunales Constitucionales o las Cortes Constitucionales en su caso, no realizan el control de constitucionalidad de una disposici�n normativa, a partir del conocimiento de un proceso judicial en el que la aplicaci�n de una norma infraconstitucional genera un conflicto de incompatibilidad con la Constituci�n, sino que supone la demanda exclusiva del examen de constitucionalidad de una disposici�n normativa por considerarse que esta contraviene el ordenamiento constitucional� (p. 295).

En el caso ecuatoriano, ese �rgano �nico en el que se concentra este control, es la Corte Constitucional, a la que la misma Constituci�n reconoce como el m�ximo �rgano de control, interpretaci�n constitucional y de administraci�n de justicia constitucional. Al respecto, la jueza (Intriago, 2016), realiza la siguiente afirmaci�n:

La consecuencia de este tipo de control de la constitucionalidad es la siguiente: el juez ordinario est� sometido a la Constituci�n la cual debe aplicar y a la ley, la cual no puede inaplicar por raz�n de invalidez si fuera contraria a la Constituci�n (�) (p. 22).

Lo citado es importante porque, tanto la Carta Fundamental en su art�culo 428 y la LOGJCC, en una situaci�n de aquella, no prev�n m�s alternativa que someter a consulta ante la Corte respecto de la constitucionalidad de una norma, pero siempre que se cumpla con el requisito de que existe duda razonable y motivada sobre que la norma jur�dica es contraria a la Norma Suprema. Esto, en atenci�n al control concreto de constitucionalidad que est� previsto en nuestro sistema jur�dico.

El control concreto es aquel que se realiza a partir de la aplicaci�n o, mejor dicho, de la intenci�n de aplicar una norma en un caso espec�fico que se est� llevando ante un juez o un tribunal. Como dice Rafael Oyarte, este es un control que se da por v�a de la excepci�n. En el caso de Ecuador, este control es parte del control concentrado y se ejerce, como ya lo hab�amos dicho, cuando el juez que lleva la causa eleva a consulta ante la Corte respecto a una norma o precepto.�

El problema que actualmente se evidencia respecto al control de constitucional concreto y concentrado que existe en Ecuador, radica en la efectividad del mismo de acuerdo con lo que prescriben el art�culo 428 de la Constituci�n, as� como el art�culo 142 de la LOGJCC, en donde se desarrolla este sistema. Pues, ante la duda respecto de que, si una norma es constitucional, por parte del juez que conoce una causa o a pedido de cualquiera de las partes, se proceder� a suspender el tr�mite de la causa y remitir en consulta el expediente a la Corte, para que, en un plazo establecido en la ley, esto es de no mayor a cuarenta y cinco d�as, resuelva si la norma es constitucional o no. La realidad demuestra que no son pocas las consultas elevadas que no cumplen el plazo esto es de los cuarenta y cinco d�as que manda la Constituci�n y la ley; con lo que se evidencia ya un primer incumplimiento, pues se afecta al principio de tutela judicial efectiva por la demora que implica.

Ahondando esto, la LOGJCC determina que si al culminar ese plazo, la Corte Constitucional no se pronunciare, el juez tiene la obligaci�n de continuar con la sustanciaci�n del proceso, incluso resolvi�ndolo al entendimiento de la presunci�n de constitucionalidad de la norma, sin embargo, existe la posibilidad de que este �rgano de respuesta al respecto, con posterioridad a la resoluci�n del juez, es decir, luego de que se atribuy� el derecho a una de las partes, y si dicho pronunciamiento es distinto al que aplic� el juez, aun cuando en la ley se indica que no tendr� efectos retroactivos, el mismo enunciado dice: ��quedar� a salvo la acci�n extraordinaria de protecci�n por parte de quien hubiere sido perjudicado por recibir un fallo o resoluci�n contraria a la resoluci�n de la Corte Constitucional�, lo que atenta contra la seguridad jur�dica de las partes.

Es necesario acotar, que la Corte en cuanto a la demora en respuestas a las consultas han generado un inconveniente que es recurrente, y se ha convertido en una verdadera problem�tica para la sustanciaci�n de los procesos por parte de los jueces quienes, hasta antes de la Constituci�n de 2008, ejerc�an la potestad de realizar el control difuso sobre la constitucionalidad de las normas infraconstitucionales, permiti�ndoles inaplicarlas cuando eran contrarias a la Constituci�n.

Sin embargo, y ante la posibilidad de que, en base del principio de aplicaci�n directa de la Constituci�n, se pueda entender que este sistema de control constitucional instaurado en la Constituci�n de Montecristi otorga cierto margen de factibilidad al control difuso o en su defecto al control mixto, la Corte Constitucional, por medio de sus resoluciones ha dejado en claro que no existe m�s posibilidad que la del control concentrado como lo manifiesta la (Sentencia N�55-10-SEP-CC, 2010):�

En definitiva, esta Corte deja en claro que, de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 428 de la Constituci�n de la Rep�blica vigente, y a diferencia del control constitucional difuso previsto en la Constituci�n Pol�tica de 1998, los jueces est�n vedados para inaplicar normas jur�dicas y continuar con la sustanciaci�n de la causa, circunstancia que se ha generado en el caso sub judice. Finalmente, a partir de la disposici�n constitucional citada, es evidente tambi�n que no existe la posibilidad de que un juez efect�e en la sustanciaci�n de una causa, un control constitucional respecto a actos administrativos con efectos particulares e individuales por no encontrar sustento constitucional. (p. 22)

Posteriormente y en esta misma l�nea, en el a�o 2013, la Sentencia N� 001-13-SCN-CC, (2013) aclara que �en el Ecuador existe �nicamente el control concentrado(...)� (p�g. 4). Por lo que, nace el siguiente cuestionamiento: �el control concreto de constitucionalidad, que al amparo del art�culo 428 de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, puede efectuarse respecto a las normas jur�dicas en procesos judiciales como consulta por parte del juez ordinario a la Corte Constitucional, es efectivo para garantizar la seguridad jur�dica y la tutela judicial efectiva?

Si bien en el texto constitucional el art�culo 428 y su consecuente desarrollo en la LOGJCC desde la �ptica del �esp�ritu del legislador�, lo que buscaba es que ese control concentrado y concreto fuera eficiente, adecuado a las necesidades y garante de los principios de celeridad, tutela judicial efectiva y seguridad jur�dica, en la pr�ctica la realidad es muy distante porque no son pocos los casos en los que el tiempo de tramitaci�n de 45 d�as del que hablan las normas constitucional y legal, han sido ampliamente rebasados; en otros tantos casos m�s, no se ha dado respuesta a la consulta y ha sido devuelta al juzgador, por carecer de motivaci�n y sin una soluci�n para el ciudadano; y, tambi�n est�n aquellas consultas cuya respuesta se emiti� despu�s de que el juez ha resuelto la causa, y en sentido contrario a dicho pronunciamiento.

Ante estas circunstancias, parece oportuno abrir la posibilidad al control difuso, ampliando las facultades de jueces y tribunales para que, pudiendo motivadamente, inaplicar normas que sean inconstitucionales, se precautelen los derechos de las personas que acuden al sistema judicial, buscando que esto aporte principalmente a un mejor ejercicio de la tutela judicial efectiva, la celeridad, la eficacia y el fortalecimiento de un sistema de garant�as.

 

�Qu� es el control difuso de constitucionalidad?

Es aquel sistema de control constitucional que no est� limitado a un solo �rgano, sino que se encuentra disperso entre varios agentes. Rafael Oyarte, en esta misma l�nea, dice que es aquel que �(�) no corresponde a una sola magistratura, sino que se incardina en la totalidad de jueces dentro de un sistema (�)� (pp. 1074, 1075). Masapanta (2012) con mayor precisi�n se�ala:

Hist�ricamente este sistema precede al control concentrado. En un sistema difuso de constitucionalidad se act�a bajo la regla de que el control se encuentra en manos de varios agentes, y especialmente entre todos los actores judiciales (jueces de primera y �ltima instancia), estando facultados a declarar la inconstitucionalidad de una norma en el caso espec�fico puesto a su conocimiento o a su vez inaplicarla por contravenir las disposiciones constitucionales. (p.18)

Sin duda, el control difuso, en palabras de Rafael Oyarte significar�a una ventaja: �que todos los jueces y tribunales al momento de decidir una causa sometida a su conocimiento, aplicar�n la Constituci�n como norma primera, priv�ndoles de eficacia a las normas inferiores que la contravienen� y, se entender� que lo har�n amparados en el principio de derecho procesal �Iura Novit Curia� (El Juez conoce el derecho).

Adicionalmente, y enfoc�ndonos en el problema que evidenciamos en el ejercicio del control concreto y concentrado, que actualmente se efect�a, encontramos varias ventajas de aplicar el control difuso pues lo que se busca es garantizar la tutela judicial efectiva, acelerando los procesos, pues al estar en sus manos la posibilidad de inaplicar normas que pueden ser inconstitucionales, se evitando la suspensi�n de las causas que, con el control concreto que se tiene actualmente, deber�an ser elevadas a consulta, es decir se reducir�an esos 45 d�as de los que habla la Constituci�n (art�culo 428) y la LOGJCC (art�culo 142),� lo que consecuentemente elimina las dilaciones que se dan ahora por la demora posterior al plazo de 45 d�as; el juez resolver�a entendiendo que su sentencia no corre riesgo de ser sometida a acci�n extraordinaria de protecci�n como resultado de la respuesta de la Corte Constitucional que sea posterior a su resoluci�n; y, esto �ltimo tambi�n generar� certeza en las partes procesales.

El control difuso tambi�n traer� consigo algunas desventajas, que es necesario evidenciarlas, pues al tener a varias personas con la facultad de interpretar la constitucionalidad de las normas legales, se corre el riesgo de que existan m�s de una interpretaci�n respecto a una misma norma, incluso que existan interpretaciones totalmente contrarias entre uno y otro operador de justicia, produciendo diversidad de criterios, lo cual puede desembocar en inseguridad jur�dica, y que se acrecienta porque en el sistema difuso las decisiones judiciales tienen efectos solo para las partes en conflicto, es decir es inter partes, por lo que se hace necesario buscar un mecanismo que permita generar una unificaci�n de criterios.

Sobre el control difuso, haciendo una aproximaci�n al caso estadounidense, (Aguirre P. , 2012) indica que el juez conocer� respecto de la posible contradicci�n de una norma legal con la Constituci�n:

(�)para hacerlo, en primer lugar, dicha contradicci�n debe ser advertida dentro de un proceso judicial concreto, en el cual la aplicaci�n de la norma cuestionada debe ser fundamental para la soluci�n de dicho proceso� de advertirse una contradicci�n la disposici�n normativa acusada de inconstitucional deb�a ser inaplicada en el caso concreto, m�s en ning�n sentido dicho pronunciamiento puede generar efectos erga omnes, es decir, la disposici�n normativa permanece intacta dentro del ordenamiento jur�dico, a pesar de su inaplicaci�n en el caso concreto�� No obstante, si dicho proceso llega a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos, este organismo si puede, con efectos generales, expulsar la norma, inaplicada en el caso concreto, del ordenamiento jur�dico por vicios de inconstitucionalidad. (p. 297)

Entonces, valoro que el control difuso generar�a muchas ventajas sobre todo en la celeridad, y eficacia, no obstante para evitar que a futuro este tipo de control pueda desvirtuarse por las desventajas que se han analizado, me parece importante incorporar ciertos elementos que ayuden a estabilizarlo, por lo que apostar�a por la convergencia de los dos sistemas, del concentrado y del difuso tomando elementos de cada uno y fusion�ndolos, lo que resulta en un modelo de control mixto de constitucionalidad.

Sobre el sistema de control mixto, Susana Mel�ndez, de acuerdo Lojan (2015) lo cita, sostiene que �se concibe la existencia de un �rgano que concentra la competencia de control de la constitucionalidad, pero su trabajo no es monop�lico, reconociendo a otras autoridades la posibilidad de velar por el imperio de la Constituci�n en los casos concretos que conocen�. (p. 16)

En Ecuador, no es ajeno al funcionamiento de un sistema de estas caracter�sticas pues en la Constituci�n de 1998 el control de constitucionalidad lo realizaban todos los jueces y lo efectuaban de todas aquellas causas que estaban bajo su conocimiento, pudiendo declarar, que estos preceptos no pod�an ser aplicados por inconstitucionales, pero adicionalmente deb�an comunicar al Tribunal Constitucional para que este �rgano realice el control abstracto.

En este sentido, lo adecuado ser�a construir un sistema de control mixto, por medio del cual el control difuso lo realizar�n los jueces y tribunales que, en casos concretos, ejerciendo su potestad y con la suficiente motivaci�n, podr�n inaplicar las normas jur�dicas que valoren son inconstitucionales, no obstante, este ejercicio ser� espec�fico para dicho caso, surtir� efectos s�lo para las partes en ese caso espec�fico, lo que significa que su resoluci�n no genera precedente alguno.

No obstante, y con la finalidad de armonizar los criterios, generar precedentes y que, de ser el caso, se expulse del ordenamiento jur�dico a la norma inconstitucional, el juez deber�a remitir el expediente para que el �rgano de control sea el que efect�e un control abstracto, con efecto erga omnes y cuyo car�cter es general y obligatorio respecto de la norma no aplicada.

Adicionalmente, en busca de garantizar la seguridad jur�dica, se debe aclarar que se presumir� la legitimidad y la constitucionalidad la decisi�n que adopte el juez en la sustanciaci�n de la causa, por lo que la resoluci�n que adopte la Corte Constitucional sobre la norma inaplicada por un juez no tendr� efectos retroactivos, ni ser� motivo para el planteamiento de una acci�n extraordinaria de protecci�n que se sustente en la contestaci�n del m�ximo organismo constitucional.

Para materializar la propuesta presentada, es necesario que se realice una enmienda constitucional al art�culo 428 de la Constituci�n, a trav�s de la cual se modifique la estructura del control concreto de constitucionalidad, pasando de un control concentrado a un modelo mixto, en los t�rminos que se han detallado en p�rrafos anteriores

El texto de enmienda propuesta ser�a el siguiente:

Art�culo 428.- Control de Constitucionalidad.- Cualquier juez o tribunal, en las causas que sean sometidas para su conocimiento y sustanciaci�n, de oficio o a petici�n de parte, con la suficiente motivaci�n y justificaci�n, podr� declarar la inaplicabilidad de una norma jur�dica contraria a la Constituci�n o a los instrumentos internacionales de derechos humanos que establezcan derechos m�s favorables que los reconocidos en la Constituci�n, cuyos efectos ser�n de exclusiva obligatoriedad �nicamente para las partes en proceso del caso concreto en el que se decidi� inaplicar dicha norma.

Una vez que concluya el proceso, se remitir� la sentencia junto con el expediente a la Corte Constitucional, de acuerdo con el procedimiento y los plazos establecidos en la ley, para que est� �rgano realice el correspondiente control abstracto de constitucionalidad, a fin de que la norma declarada inaplicable por el juez sea declarada inconstitucionalidad con efectos generales y expulsada del ordenamiento jur�dico, o se ratifique su constitucionalidad.

En ning�n caso la decisi�n que adopte la Corte Constitucional sobre la norma se podr� aplicar con retroactividad; ni ser� motivo para el planteamiento de una acci�n extraordinaria de protecci�n por cualquiera de las partes del proceso judicial en el que se aplic� el control constitucional sobre la norma por parte del juzgador.

 

Conclusiones

Si bien con la aprobaci�n de la Carta Fundamental de Montecristi, se considera como un Estado Constitucional de derechos y justicia a nuestro pa�s, y dentro de cuyos principios est�n la supremac�a constitucional, la tutela jurisdiccional efectiva, la observaci�n directa de la norma superior jer�rquica en todo el marco jur�dico, la seguridad jur�dica, nos encontramos que la forma en� que se ha concebido al modelo de control constitucional concentrado y concreto, hace que dichos principios y derechos se vean afectados en su efectivo ejercicio.

La supremac�a constitucional no puede verse relegada a un segundo plano, sobre todo cuando de acceso efectivo a la justicia se trata, y menos a�n si el motivo es que el exceso de despacho en la Corte Constitucional impide una correcta operatividad en las respuestas que los magistrados tienen que emitir respecto a las consultas que los jueces han realizado para continuar con la sustanciaci�n de causas, por lo que es menester encontrar una soluci�n.

Aunque, el legislador lo que pretend�a con el control concentrado de constitucionalidad era que un solo �rgano se encargue de aquellos, generando unidad de criterio, armon�a y que estos dict�menes fueran de obligaci�n para todos, buscando asegurar con el ejercicio de plazos, que la Corte agilite el despacho y la gesti�n de las consultas, la realidad demuestra que su capacidad ha sido sobre pasada lo que ha generado, consecuentemente, que gran parte de las consultas realizadas no tengan respuesta efectiva o que hayan sido despachadas muy por fuera de los plazos.

Estos retrasos generan dilaciones que afectan principalmente al ejercicio de la tutela judicial efectiva, pues, al suspender el proceso para elevar a consulta a la Corte, las partes ven, injustamente, que su derecho a una justicia r�pida y efectiva se ve mermado por esta causa.

Que, para una realidad como la nuestra, ser�a interesante que se aplique un control mixto de constitucionalidad en el cual confluyan el control difuso (mediante el cual los jueces pueden inaplicar normas opuestas a la Carta Magna de manera directa) y el control concentrado (por el cual se revisan las sentencias de los jueces, a fin de emitir un criterio que sea obligatorio para todos tras valorar si la norma deber�a o no ser excluida del ordenamiento jur�dico).

Es importante garantizar el correcto y eficaz ejercicio del derecho de la tutela judicial efectiva, as� como la seguridad jur�dica y esto solo se puede lograr con mecanismos adecuados, claros, contundentes, que sean acordes a las necesidades, producto de ese an�lisis se vio pertinente plantear una convergencia entre los dos sistemas puesto que de esa forma se asegure por un lado, que las causas procesales que ahora requieren de consulta, sean evacuadas con prolijidad, pero que posterior a eso, la Corte genere una revisi�n de los casos a fin de revisar las normas vetadas� y su constitucionalidad, a la par de marcar precedentes para casos similares.�

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Referencias

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