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La afectaci�n del principio constitucional de presunci�n de inocencia por la ejecutividad del acto administrativo sancionador. Caso GADM Manta

 

The affectation of the constitutional principle of presumption of innocence by the enforceability of the administrative sanctioning act. Case GADM Manta

 

O impacto do princ�pio constitucional da presun��o de inoc�ncia pela exigibilidade do ato administrativo sancionat�rio. Estojo cobertor GADM

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: carlosj_cardenas@hotmail.com

 

 

Ciencias Sociales y Pol�ticas

Art�culo de Investigaci�n

 

 

* Recibido: 07 de marzo de 2024 *Aceptado: 13 de abril de 2024 * Publicado: �21 de mayo de 2024

 

        I.            Investigador Independiente, Ecuador.

Resumen

El an�lisis de la presente investigaci�n se centra en la aplicaci�n de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, que prev� su supremac�a sobre cualquier otra norma legal, lo cual, implica que todas las normas y actos del poder p�blico deben estar conforme con la Constituci�n para tener eficacia jur�dica; por lo tanto, se considera que la presunci�n de inocencia como un principio constitucional y fundamental del debido proceso, es aplicable en todas las ramas del derecho, inclusive en el �mbito administrativo sancionador, raz�n por la que se cuestiona que los actos administrativos sancionatorios deben ser ejecutivos de inmediato o si deben esperar a ser firmes para no afectar la presunci�n de inocencia.

Palabras claves: Constituci�n de la Rep�blica; presunci�n de inocencia; acto administrativo sancionador; ejecutabilida.

 

Abstract

The analysis of this research focuses on the application of the Constitution of the Republic of Ecuador, which provides for its supremacy over any other legal norm, which implies that all norms and acts of public power must be in accordance with the Constitution to have legal effectiveness; Therefore, it is considered that the presumption of innocence as a constitutional and fundamental principle of due process is applicable in all branches of law, including in the administrative sanctioning field, which is why it is questioned whether administrative sanctioning acts should be executives immediately or whether they should wait to be firm so as not to affect the presumption of innocence.

Keywords: Constitution of the Republic; presumption of innocence; administrative sanctioning act; executed.

 

Resumo

A an�lise desta pesquisa centra-se na aplica��o da Constitui��o da Rep�blica do Equador, que prev� a sua supremacia sobre qualquer outra norma jur�dica, o que implica que todas as normas e atos do poder p�blico devem estar de acordo com a Constitui��o para terem efic�cia jur�dica. ; Portanto, considera-se que a presun��o de inoc�ncia como princ�pio constitucional e fundamental do devido processo legal � aplic�vel em todos os ramos do direito, inclusive no campo administrativo sancionat�rio, raz�o pela qual se questiona se os atos administrativos sancionadores devem ser executivos imediatos ou se deveriam esperar para serem firmes para n�o afetar a presun��o de inoc�ncia.

Palavras-chave: Constitui��o da Rep�blica; presun��o de inoc�ncia; ato sancionat�rio administrativo; executado.

 

Introducci�n

El estudio versa sobre el acto administrativo sancionatorio impuesto a EXPORTACIONES E IMPORTACIONES SAN RAFAEL, SARAC CIA. LTDA., por construir sin el Permiso Municipal de Construcci�n en un �rea de 360 metros cuadrados, comienza contextualizando la situaci�n jur�dica bajo el marco de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador. Se destaca la supremac�a constitucional y se explora la relaci�n entre esta y el principio de presunci�n de inocencia, que se considera fundamental en el debido proceso. El an�lisis se ampl�a con referencias al neoconstitucionalismo y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, respaldando la importancia de que las normas se ajusten al marco constitucional. Se discute si la ejecutividad inmediata de los actos administrativos sancionatorios puede afectar la presunci�n de inocencia, citando opiniones y argumentos de expertos en derecho administrativo.

Se proporciona un contexto hist�rico sobre la legislaci�n ecuatoriana relacionada con la presunci�n de inocencia y la ejecutividad de los actos administrativos, incluyendo referencias al Estatuto del R�gimen Jur�dico y Administrativo de la Funci�n Ejecutiva y al C�digo Org�nico Administrativo. Se destaca c�mo el principio de inocencia se mantiene hasta que el acto administrativo sancionatorio est� firme, como garant�a procesal establecida en la Constituci�n.

• Demostrar la afectaci�n del principio constitucional de presunci�n de inocencia por la ejecutividad del acto administrativo sancionador.
• Explicar la afectaci�n del principio constitucional de presunci�n de inocencia por la ejecutividad del acto administrativo sancionador.
• Justificar la afectaci�n del principio constitucional de presunci�n de inocencia por la ejecutividad del acto administrativo sancionador.

La presente investigaci�n se origina por los efectos jur�dicos que produce la ejecutividad del acto administrativo sancionatorio, el cual, no estando en firme, su ejecuci�n o cumplimiento atenta contra el principio de inocencia del administrado. Su importancia radica en aportar elementos que adecuen la norma infra constitucional, al marco formal y material de la Constituci�n, en aplicaci�n del principio de supremac�a normativa.

La utilidad de la presente investigaci�n es sustancial para el respecto de los derechos fundamentales de los administrados, al momento en que el Estado ejerce el Ius Puniendi en procesos administrativos sancionadores.

 

Metodolog�a

La investigaci�n del presente trabajo se focaliza en m�todos cualitativos, analizando los efectos jur�dicos del acto administrativo contenido en la Resoluci�n Administrativa No. DDCM-CECV-001-2023 de 15 marzo de 2023, emitida por la Direcci�n de Comisoria del Gobierno Aut�nomo Descentralizado Municipal del cant�n Manta; para el efecto, se priorizar� un enfoque inductivo.

Adicionalmente, la presente investigaci�n utilizar� la siguiente metodolog�a jur�dica: Axiol�gico, Dogm�tico y realista, bajo el an�lisis de un caso concreto.

Finalmente, la investigaci�n propone reformar la excepci�n de la regla general de ejecutividad de los actos administrativos, particularmente los que resuelven el procedimiento administrativo sancionador, previsto en el inciso final del art�culo 260 del C�digo Org�nico Administrativo, con la finalidad de que estas normas de rango infra constitucional mantengan armon�a con la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, en estricta observancia del principio de supremac�a constitucional y en garant�a del principio de inocencia de los administrados.

 

Descripci�n de la idea central

Se conoce que el acto administrativo sancionador, objeto de la presente investigaci�n, el cual, fue expedido conforme el procedimiento regulado por el C�digo Org�nico Administrativo, COA, obliga a EXPORTACIONES E IMPORTACIONES SAN RAFAEL, SARAC CIA. LTDA., al pago de una multa de USD $ 12.000,00 (DOCE MIL D�LARES AMERICANOS 00/100), por hab�rsele imputado la responsabilidad de haber infringido el art�culo 378 de la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura, Uso y Ocupaci�n del Suelo en el cant�n Manta, esto es proceder a construir sin el Permiso Municipal de Construcci�n en un �rea de 360 metros cuadrados; para el efecto, se dispone la emisi�n del t�tulo de cr�dito por el valor de la multa impuesta a nombre del predio con clave catastral 3-14-17-02-000, de propiedad de prenombrada administrada. No obstante, el C�digo Org�nico Administrativo, establece que el ejercicio de la potestad sancionadora requiere procedimiento legalmente previsto y se observar� que toda persona mantiene su estatus jur�dico de inocencia y debe ser tratada como tal, mientras no exista un acto administrativo firme que resuelva lo contrario (COA, 2017, art. 248.4). De la disposici�n normativa citada, se deduce que el principio de inocencia se conserva hasta que el acto administrativo sancionatorio se encuentre en firme, entendi�ndose por acto administrativo firme cuando no admite impugnaci�n en ninguna v�a conforme lo prev� el segundo inciso del art�culo 218 del COA.

Se analizar� los efectos jur�dicos del acto administrativo contenido en la Resoluci�n Administrativa No. DDCM-CECV-001-2023 de 15 marzo de 2023; para el efecto, se cita preceptos constitucionales, criterios doctrinarios e informaci�n comparada en otros cuerpos normativos de car�cter administrativo, las cuales condicionan a la ejecutividad de actos administrativos desde que se encuentren firmes o se hallen ejecutoriados.

 

Pregunta de investigaci�n

�De qu� manera la ejecutividad del acto administrativo sancionatorio Nro. DDCM-CECV-001-2021 de 18 de febrero de 2021, emitido por la Direcci�n de Comisoria del Gobierno Aut�nomo Descentralizado Municipal del cant�n Manta, atenta al principio de inocencia de la administrada EXPORTACIONES E IMPORTACIONES SAN RAFAEL, SARAC CIA LTDA.?

 

Problema de investigaci�n

El 25 de noviembre de 2020, por presumirse la construcci�n de un galp�n sin el correspondiente permiso municipal, el Gobierno Aut�nomo Descentralizado Municipal del cant�n Manta, da inicio al procedimiento sancionador signado con el n�mero de expediente 0052-2020, en contra de EXPORTACIONES E IMPORTACIONES SAN RAFAEL, SARAC CIA. LTDA.

Enunciado procedimiento sancionador, fue resuelto a trav�s de la Resoluci�n Administrativa No. DDCM-CECV-001-2021 de 18 de febrero de 2021, a trav�s del cual, el Comisario Municipal del Gobierno Aut�nomo Descentralizado Municipal del cant�n Manta, resolvi� declarar responsable a la prenombrada administrada de haber infringido el art�culo 378 de la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura, Uso y Ocupaci�n del Suelo en el cant�n Manta, esto es proceder a construir sin el Permiso Municipal de Construcci�n en un �rea de 360 metros cuadrados.

Las consecuencias de tal declaratoria de responsabilidad, origin� la imposici�n de una multa de USD $ 12.000,00 (DOCE MIL D�LARES AMERICANOS 00/100), equivalentes a la relaci�n aritm�tica entre el �rea de la infracci�n y el valor econ�mico dispuesta en la norma cantonal por la infracci�n cometida; y, la emisi�n del t�tulo de cr�dito por el valor de la multa impuesta a nombre del predio con clave catastral 3-14-17-02-000, perteneciente a EXPORTACIONES E IMPORTANCIONES SAN RAFAEL, SARAC CIA. LTDA, con RUC. 1790539768001.

Lo indicado sin perjuicio de que, por falta de cumplimiento de pago por la multa impuesta, el Gobierno Aut�nomo Descentralizado Municipal del cant�n Manta, pueda ejercer la potestad de ejecuci�n coactiva.

 

Marco Te�rico

El acto administrativo sancionatorio, objeto de la presente investigaci�n, obliga a EXPORTACIONES E IMPORTACIONES SAN RAFAEL, SARAC CIA. LTDA., al pago de una multa de USD $ 12.000,00 (DOCE MIL D�LARES AMERICANOS 00/100), por hab�rsele imputado la responsabilidad de haber infringido el art�culo 378 de la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura, Uso y Ocupaci�n del Suelo en el cant�n Manta, esto es proceder a construir sin el Permiso Municipal de Construcci�n en un �rea de 360 metros cuadrados; para el efecto, se dispone la emisi�n del t�tulo de cr�dito por el valor de la multa impuesta a nombre del predio con clave catastral 3-14-17-02-000, de propiedad de prenombrada administrada.

Al respecto, la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador (Registro Oficial 499 de 20 de octubre de 2008), en adelante CRE, en su art�culo 424 determina: �La Constituci�n es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jur�dico. Las normas y los actos del poder p�blico deber�n mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecer�n de eficacia jur�dica. La Constituci�n y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos m�s favorables a los contenidos en la Constituci�n, prevalecer�n sobre cualquier otra norma jur�dica o acto del poder p�blico�.

Por su parte, (Oyarte, Derecho Constitucional Tercera Edici�n, 2019, p�g. 49) establece: �(�) la constituci�n es condici�n de validez y de unidad del ordenamiento jur�dico positivo. La condici�n de validez implica que toda norma debe fundamentarse, formal y materialmente, en una superior, de la que derivan las inferiores. La condici�n �ltima de validez del ordenamiento jur�dico est� en la Constituci�n: de ella derivan todas las dem�s. Siendo que en el ordenamiento jur�dico existen normas de las m�s diversa jerarqu�a y contenido, todas encuentran su unidad en una sola norma positiva que es la constituci�n. (�) El control de constitucionalidad busca el mantenimiento de los principios de supremac�a constitucional y de regularidad del ordenamiento jur�dico, impidiendo que las normas inferiores alteren o contradigan las disposiciones constitucionales�

En Sentencia No. 1116-13-EP/20 - CASO No. 1116-13-EP # 20, la Corte Constitucional estableci� que: �(�) El principio de supremac�a constitucional y el principio de aplicabilidad directa de la Constituci�n est�n esencialmente aparejados pues a trav�s de ellos se consigue no s�lo que la norma suprema prevalezca sobre cualquier otra norma del ordenamiento jur�dico, sino tambi�n que la norma suprema realmente tenga un efecto �til y se aplique a casos concretos.�

Lo indicado se sustenta en el neoconstitucionalismo, el cual, a su vez, se caracteriza por la imposici�n de principios en la normativa constitucional, los cuales se proyectan al resto del ordenamiento jur�dico, entendi�ndose que toda norma infra constitucional, debe ajustarse al marco formal y material de la Constituci�n, en aplicaci�n del principio de supremac�a normativa.

Es as� que, la CRE, en su art�culo 76, establece: �En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurar� el derecho al debido proceso que incluir� las siguientes garant�as b�sicas: (�) 2. Se presumir� la inocencia de toda persona, y ser� tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resoluci�n firme o sentencia ejecutoriada.� Esta Presunci�n de inocencia, vista en la norma constitucional, como una garant�a del debido proceso no dejando de ser un principio, es aplicable a todas las ramas del derecho en la que se encuentre inmersa la imposici�n de una sanci�n.

(Fern�ndez C. M., 2020, p�g. 102) en Espa�a, refiri�ndose a la presunci�n de inocencia en el �mbito administrativo sancionador y respecto de las sanciones, se gener� la siguiente interrogante ��ser� inmediatamente ejecutiva o habr� que esperar a que sea firme y, por tanto, destruya definitiva e irrevocablemente tal presunci�n? (�).�, enigma que permitir� desarrollar argumentos motivados para condicionar la regla general de ejecutividad del acto administrativo sancionador con la finalidad de garantizar la presunci�n de inocencia del administrado.

En similares t�rminos, (Gonz�lez, 2019, p�g. 386) en Espa�a, expres� �El principio de ejecutividad de las sanciones s�lo cuando la resoluci�n sea firme en v�a administrativa�, argumento que se encuentra ligado al objeto de la presente investigaci�n para demostrar que la ejecutividad del acto administrativo sancionador afecta el derecho constitucional de presunci�n de inocencia.

No obstante, en el Ecuador, desde el a�o 2002, con la publicaci�n del Estatuto del R�gimen Jur�dico y Administrativo de la Funci�n Ejecutiva (Registro Oficial 536 de 18 de marzo de 2002), se preve�a normas en el procedimiento administrativo vinculadas con la existencia clara de principios generales en la ejecuci�n y resoluci�n de indicados procedimientos, como es el caso de la presunci�n de inocencia. Este cuerpo normativo, por un lado (Art. 68) determinaba como legitimidad y ejecutoriedad, que �los actos administrativos se presumen leg�timos y deben cumplirse desde que se dicten y de ser el caso, se notifiquen, salvo los casos de suspensi�n previstos en este estatuto�; por el otro, (Art. 202.1) por presunci�n de inocencia, que �los procedimientos sancionadores respetar�n la presunci�n de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. (�)�

Respecto de la ejecutividad de los actos administrativos, (Dromi, p�g. 488) indica que �Ejecutividad es sin�nimo �, de eficacia del acto. Es la regla general de los actos administrativos y consiste en el principio de que una vez perfeccionados producen todos sus efectos, sin que pueda diferirse su cumplimiento.�

Por su parte, (Laso, 1959, p�g. 488) explica que la ejecutividad de los actos administrativos, constituye una caracter�stica del acto administrativo, por lo que, �una vez perfeccionado produce sus efectos y por lo mismo, cuando requiere ser llevado a los hechos, puede y debe ser ejecutado.�

(Sierra, 2012, p�g. 140) manifiesta el alcance de la ejecutividad y de la ejecutoriedad de los actos administrativos: �Los actos administrativos est�n destinados a ser eficaces, es decir, si contenido es obligatorio tanto para los ciudadanos como para la Administraci�n, lo que quiere decir que son ejecutivos, (�) Pero hay algunos actos que, adem�s de la ejecutividad, disponen sobre ella, de la caracter�stica a�adida de la ejecutoriedad, es decir, la susceptibilidad de que la administraci�n pueda imponer el contenido obligatorio de sus propios actos administrativos utilizando medios coactivos�

Esta regla general en el derecho administrativo, constituye que los actos administrativos se ejecutan o se cumplen posterior a la respectiva notificaci�n, aunque en materia tributaria la ejecuci�n de la regla cambia al determinarse en el C�digo Tributario (Art. 82) que los actos administrativos tributarios gozar�n de las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad y est�n llamados a cumplirse; pero ser�n ejecutivos, desde que se encuentren firmes o se hallen ejecutoriados. De lo indicado, la Sala Especializada de lo Fiscal de la Corte Suprema de Justicia, se�al�: �La calidad de firmes o ejecutoriados, depende de las condiciones que establecen los Arts. 83 y 84 del C�digo Tributario, el primero de los cuales define al acto firme, as�: Art. 83.- Actos firmes.- Son actos administrativos firmes, aquellos respecto de los cuales no se hubiere presentado reclamo alguno, dentro del plazo que la ley se�ala; y, ejecutoriados aquellos actos que consisten en Resoluciones de la Administraci�n, dictados en reclamos tributarios, respecto de los cuales no se hubiera interpuesto o no se hubiera previsto recurso ulterior, en la misma v�a administrativa. (�)� (GACETA JUDICIAL, CIII - SERIE XVII - No. 10, p�g. 3331)

Al entrar en vigencia el C�digo Org�nico Administrativo (Registro Oficial Suplemento 31 de 07 de julio de 2017), en lo posterior COA, se acoge esta regla general de presunci�n de legitimidad y ejecutividad al determinarse en el art�culo 229, lo siguiente: �(�) los actos administrativos regulares se presumen leg�timos y deben ser ejecutados luego de su notificaci�n.� No obstante, la ejecutividad del acto administrativo que resuelve el procedimiento sancionador, se origina desde que causa estado en la v�a administrativa, de conformidad al �ltimo inciso del art�culo 260 del COA, es decir, cuando re�na cualquiera de las siguientes condiciones: 1. Se ha expedido un acto administrativo producto del recurso de apelaci�n. 2. Ha fenecido el plazo para interposici�n del recurso de apelaci�n y no se ha ejercido el derecho. 3. Se ha interpuesto acci�n contenciosa administrativa respecto del acto del que se trate. (Inciso primero del art�culo 218 del COA).

Sin embargo, el COA establece que el ejercicio de la potestad sancionadora requiere procedimiento legalmente previsto y se observar� que toda persona mantiene su estatus jur�dico de inocencia y debe ser tratada como tal, mientras no exista un acto administrativo firme que resuelva lo contrario (Art. 248.4). De la disposici�n normativa citada, se deduce que el principio de inocencia se conserva hasta que el acto administrativo sancionatorio se encuentre en firme, entendi�ndose por acto administrativo firme cuando no admite impugnaci�n en ninguna v�a conforme lo prev� el segundo inciso del art�culo 218 del COA.

Este principio de inocencia, dentro del procedimiento sancionador regulado por el COA, es previsto como una garant�a procesal, que tiene su origen en el Art. 76.2 de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, establecida como garant�a del derecho al debido proceso y que es aplicable tanto para el derecho penal como el administrativo sancionador cuando la administraci�n ejerce el Ius Puniendi del Estado.�

Se revela que la presunci�n de inocencia es una garant�a fundamental del debido proceso, aplicable en todas las ramas del derecho, incluido el derecho administrativo sancionador, pudiendo afectar este principio la ejecutividad inmediata de los actos administrativos sancionatorios, ya que podr�a privar al administrado de su derecho a ser tratado como inocente hasta que se demuestre lo contrario mediante una resoluci�n firme.

 

Conclusi�n

El estudio del acto administrativo sancionatorio impuesto a EXPORTACIONES E IMPORTACIONES SAN RAFAEL, SARAC CIA. LTDA. por construir sin el Permiso Municipal de Construcci�n en el cant�n Manta, Ecuador, ha revelado la importancia de respetar los principios constitucionales, especialmente el de presunci�n de inocencia, en el proceso administrativo. Se ha demostrado que la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador establece su supremac�a sobre cualquier otra norma legal, lo que implica que todos los actos del poder p�blico deben mantener conformidad con sus disposiciones.

Este principio constitucional es esencial para garantizar un ordenamiento jur�dico coherente y respetuoso de los derechos fundamentales.

Se enfatiz� que, si bien la ejecutividad de los actos administrativos es la regla general, existen excepciones y condiciones, especialmente en el contexto de los procedimientos sancionadores. Se ha subrayado que el principio de inocencia se conserva hasta que el acto administrativo sancionatorio est� firme, seg�n lo establecido en la legislaci�n ecuatoriana y respaldado por la jurisprudencia.

Por tanto, se concluye que es necesario condicionar la ejecutividad de los actos administrativos sancionatorios a su firmeza para garantizar el pleno respeto al principio de presunci�n de inocencia y, por ende, al debido proceso. Por lo que como resultado se propone, por analog�a jur�dica, reformar la excepci�n de la regla general de ejecutividad de los actos administrativos que resuelven los procedimientos sancionadores, prevista en el inciso final del art�culo 260 del C�digo Org�nico Administrativo, en los siguientes t�rminos: El acto administrativo es ejecutivo desde que se encuentren firmes o se hallen ejecutoriados.

 

Referencias

1.      Oyarte, R. (2019). Derecho Constitucional Tercera Edici�n. Quito: Corporaci�n de Estudios y Publicaciones.

2.      Fern�ndez, C. M. (22 de Junio de 2020). Dialnet. Obtenido de https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8040555

3.      Gonz�lez, I. A. (Diciembre de 2019). Scielo. En Manual de Derecho Administrativo Sancionador. Navarra - Espa�a: D�o. Obtenido de http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0122-98932019000300361&lang=es

4.      Dromi, R. (s.f.). Derecho Administrativo. Buenos Aires, Argentina.

5.      Laso, E. S. (1959). Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo - Uruguay.

6.      Sierra, B. (2012). Lecciones Sobre El Acto Administrativo. Pamplona - Espa�a: Aranzani S.A.

7.      (CIII - SERIE XVII - No. 10). GACETA JUDICIAL.

 

 

 

 

 

 

 

 

� 2024 por el autor. Este art�culo es de acceso abierto y distribuido seg�n los t�rminos y condiciones de la licencia Creative Commons Atribuci�n-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)

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