Envía por correo este artículo 
Anlisis de la consulta previa libre e informada en el proceso extractivista petrolero
Analysis of free and informed prior consultation in the oil extractive process
Anlise de consulta prvia gratuita e informada no processo extrativo de petrleo
 |
|||
 |
|||
Correspondencia: pana@indoamerica.edu.ec
Ciencias Tcnicas y Aplicadas
Artculo de Investigacin
* Recibido: 11 de enero de 2024 *Aceptado: 28 de febrero de 2024 * Publicado: 03 de marzo de 2024
I. Estudiante de Octavo Semestre Carrera de Derecho, Universidad Indoamerica, Ecuador.
II. Abogado Litigante, Mediador Certificado, Magster en Derecho Procesal y Litigacin Oral, Magster en Derechos de la Naturaleza y Justicia Intercultural, PhD en Derecho, Actualmente Profesor-Investigador en la Universidad Tecnolgica Indoamrica., Ecuador.
Resumen
La consulta previa a comunidades indgenas constituye un derecho fundamental reconocido internacionalmente como salvaguarda ante posibles afectaciones a pueblos originarios por iniciativas de desarrollo, los estados enfrentan el dilema de impulsar la productividad energtica sin conculcar derechos colectivos a la autodeterminacin territorial y desarrollo propio de grupos tnicos nativos. En el contexto del proceso extractivista petrolero, la consulta previa libre e informada es un mecanismo fundamental para garantizar el respeto a los derechos de los pueblos indgenas, la consulta previa ha demostrado tener profundos impactos tanto positivos como negativos en la vida de las comunidades nativas consultadas, los defensores de la consulta previa argumentan que este proceso permite llegar a consensos respecto a la ejecucin de proyectos extractivistas, protegiendo el territorio y la cultura de las comunidades tnicas. En Ecuador, la consulta previa a comunidades indgenas est consagrada en la Constitucin antes de cualquier explotacin de recursos no renovables en sus territorios. Pero persisten vacos sobre quines son sujetos de consulta y en qu etapas realizarla respecto a proyectos petroleros. El xito de la Consulta Previa, Libre e Informada (CPLI) depende, en gran medida de la capacidad de los actores involucrados para establecer un dilogo intercultural efectivo. Esto implica un proceso de armonizacin del lenguaje para lograr una comunicacin y aprendizaje mutuo que permita comprender las diferentes perspectivas y preocupaciones, necesidades y buscar puntos de encuentro y acuerdos que beneficien a todas las partes.
Palabras clave: Consulta previa; Pueblos indgenas; Extractivismo.
Abstract
Prior consultation with indigenous communities constitutes a fundamental right recognized internationally as a safeguard against possible effects on indigenous peoples due to development initiatives. States face the dilemma of promoting energy productivity without violating collective rights to territorial self-determination and self-development of native ethnic groups. In the context of the oil extractive process, free and informed prior consultation is a fundamental mechanism to guarantee respect for the rights of indigenous peoples. Prior consultation has proven to have profound impacts, both positive and negative, on the lives of the native communities consulted., defenders of prior consultation argue that this process allows reaching consensus regarding the execution of extractive projects, protecting the territory and culture of ethnic communities. In Ecuador, prior consultation with indigenous communities is enshrined in the Constitution before any exploitation of non-renewable resources in their territories. But gaps persist regarding who is subject to consultation and at what stages it should be carried out regarding oil projects. The success of Free, Prior and Informed Consultation (FPIC) depends, to a large extent, on the capacity of the actors involved to establish effective intercultural dialogue. This implies a process of language harmonization to achieve communication and mutual learning that allows understanding different perspectives and concerns, needs and seeking meeting points and agreements that benefit all parties.
Keywords: Prior consultation; Indigenous villages; Extractivism.
Resumo
A consulta prvia s comunidades indgenas constitui um direito fundamental reconhecido internacionalmente como uma salvaguarda contra possveis efeitos sobre os povos indgenas devido a iniciativas de desenvolvimento. Os Estados enfrentam o dilema de promover a produtividade energtica sem violar os direitos coletivos autodeterminao territorial e ao autodesenvolvimento dos grupos tnicos nativos. No contexto do processo de extrao de petrleo, a consulta prvia livre e informada um mecanismo fundamental para garantir o respeito aos direitos dos povos indgenas. A consulta prvia provou ter impactos profundos, tanto positivos como negativos, na vida das comunidades nativas consultadas, os defensores da consulta prvia defendem que este processo permite chegar a consensos relativamente execuo de projectos extractivos, protegendo o territrio e a cultura das comunidades tnicas. No Equador, a consulta prvia s comunidades indgenas est consagrada na Constituio antes de qualquer explorao de recursos no renovveis nos seus territrios. Mas persistem lacunas relativamente a quem est sujeito consulta e em que fases esta deve ser realizada em relao aos projectos petrolferos. O sucesso da Consulta Livre, Prvia e Informada (CLPI) depende, em grande medida, da capacidade dos actores envolvidos para estabelecer um dilogo intercultural eficaz. Isto implica um processo de harmonizao lingustica para alcanar uma comunicao e uma aprendizagem mtua que permita compreender diferentes perspectivas e preocupaes, necessidades e procurar pontos de encontro e acordos que beneficiem todas as partes.
Palavras-chave: Consulta prvia; Povos indgenas; Extrativismo.
Introduccin
La consulta previa a comunidades indgenas compone un derecho fundamental reconocido internacionalmente como salvaguarda ante posibles afectaciones a pueblos originarios por iniciativas de desarrollo (Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2020). A travs de procedimientos sistemticos de participacin, los pueblos ancestrales pueden evaluar, comentar y contribuir a definir la viabilidad y condiciones de proyectos extractivos planificados en sus territorios.
La consulta previa libre e informada es un derecho fundamental de los pueblos indgenas, reconocido por la Constitucin de la Repblica del Ecuador, en el artculo 57, numeral 17 (Maldonado Ruiz, 2018). Este derecho establece que los pueblos indgenas tienen todo el derecho de ser consultados de manera previa, libre e informada sobre todo tipo de proyecto que se vaya a desarrollar y pueda afectar los derechos de sus colectivos.
En el extractivismo, la consulta previa adquiere complejidad debido a los profundos impactos sociales y ecolgicos vinculados a las operaciones (Rodrguez, 2020). Si bien la explotacin de hidrocarburos representa una fuente primordial de recursos econmicos, su implementacin en hbitats indgenas resulta altamente controversial. Preocupaciones se centran en la contaminacin, dficit hdrico, inflacin, militarizacin de zonas remotas y desintegracin cultural por los masivos campamentos laborales transitorios lo que conduce a desplazamientos y despojo de los territorios y afectacin a la naturaleza.
Los estados enfrentan el dilema de impulsar la productividad energtica sin conculcar derechos colectivos a la autodeterminacin territorial y desarrollo propio de grupos tnicos nativos (Comisin Internacional de Derechos Humanos, 2021). Los reconocidos socilogos argumentan que las consultas impuestas por los gobiernos son superficiales, con fechas lmites apremiantes y resultados pre-configurados que soslayan el consentimiento indgena.
El Estado ecuatoriano tiene varias obligaciones en el proceso de Consulta Previa Libre e Informada (CPLI) aplicado a proyectos extractivistas petroleros, entre las principales se encuentran:
El Convenio 169 de la OIT determina que, con anterioridad al inicio de proyectos, planes o disposiciones administrativas que sean susceptibles de afectar a poblaciones indgenas o afro descendientes, es obligatorio efectuar un procedimiento de consulta con estas comunidades.
Se debe proporcionar a los pueblos consultados datos ntegros, verdicos, puntuales y comprensibles sobre todos los elementos del plan extractivo, incorporando las consecuencias ecolgicas y sociales.
Previo al inicio del proyecto extractivo, se requiere conseguir la aprobacin voluntaria, con anterioridad y en pleno conocimiento de causa de las comunidades implicadas. Dicha aprobacin debe ser conferida a travs de las entidades representativas de los pueblos consultados, luego de que estas hayan sido informadas de manera completa y fidedigna sobre todos los pormenores de la actividad planeada
Respetar derechos se deben respetar y garantizar de todos colectivos de las comunidades consultadas sobre las tierras y territorios que han posedo tradicionalmente.
Establecer mecanismos apropiados para una participacin equitativa teniendo la participacin completa de todos los miembros de la comunidad.
Llegar a acuerdos vinculantes con las comunidades consultadas y cumplir lo acordado durante la CPLI.
En definitiva, el Estado debe garantizar una consulta previa, libre e informada, que demuestre buena fe, dentro de plazos razonables y con mecanismos culturalmente apropiados en todas las etapas del proyecto extractivista petrolero.
Se requiere mayor sincronizacin entre directrices de consulta y estndares internacionales que enfatizan el consentimiento activo, dilogo continuo y distribucin equitativa de beneficios en planes extractivos de gran escala (Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura, 2020). En el contexto del proceso extractivista petrolero, la consulta previa libre e informada es un mecanismo fundamental para garantizar el respeto a los derechos de los pueblos indgenas (Mendoza, 2020). Este mecanismo permite a las comunidades indgenas participar en actos de toma de decisiones sobre los proyectos extractivistas, y expresar sus opiniones y preocupaciones sobre los potenciales impactos de estos proyectos.
Desarrollo
La implementacin de la consulta previa
La consulta previa, libre e informada es el mecanismo de participacin ciudadana que tienen las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, pueblo afro ecuatoriano y montubio a ser consultados sobre la implementacin de planes, programas, proyectos u obras de prospeccin, explotacin y comercializacin que afecten sus derechos colectivos y que se realicen en sus territorios ancestrales (Gobierno Municipal de Quito, 2020). La consulta previa de los pueblos indgenas, reconocido por la Constitucin de la Repblica del Ecuador, en el artculo 57, numeral 17 (Maldonado, 2018).
De acuerdo al autor Quintanilla (2020) la consulta previa es:
Un mecanismo fundamental para garantizar el respeto a los derechos de los pueblos indgenas, ya que les permite participar en la toma de decisiones sobre los proyectos que pueden afectar sus territorios, recursos naturales y formas de vida (pg. 15).
La implementacin de la consulta previa en Ecuador ha sido un proceso complejo y desafiante lleno de fisuras y encabezado por el inters econmico antes que por el respecto de los derechos de los afectados. A partir de la Constitucin de Montecristi, y de la incorporacin de los pronunciamientos de las Altas Cortes, Interamericana y Constitucional, se han dado avances importantes en la regulacin y aplicacin de este derecho, pero an existen desafos que deben ser abordados.
Sin embargo, la implementacin prctica de este derecho ha enfrentado una serie de retos. El primer obstculo ha sido falta de voluntad poltica y por ende de una legislacin que regule el procedimiento de consulta hasta mayo de 2022, cuando se promulg la Ley de Consulta Previa basada en el convenio 169 de la OIT (Quintanilla, 2020). Adicionalmente, las consultas realizadas previas a actividades extractivas han recibido cuestionamientos sobre la omisin del consentimiento, los plazos breves o la falta de informacin adecuada, falta, poca o nula participacin; el idioma en que se socializa el proyecto; el planteamiento de los perjuicios o beneficios; la afectacin a terceros que no forman parte de la consulta.
Ante esto, la Corte Constitucional dict varias sentencias durante la ltima dcada precisando los estndares de legalidad, validez y legitimidad de la consulta, incluyendo carcter previo e informado, dilogo intercultural de buena fe entre Estados y pueblos, aplicacin de sus propios procedimientos de toma de decisin, entre otros principios.
Si bien la adopcin de una ley de consulta representa un avance en 2022, los expertos advierten que su calidad regulatoria y cumplimiento determinarn la proteccin real de los derechos colectivos sobre territorios ancestrales, adems se requerir un cambio estructural que supere enfoques extractivistas por un modelo de desarrollo alternativo eco-sostenible (Caldern y otros, 2022).
El Decreto Ejecutivo No 1247 establece un procedimiento de consulta previa a poblaciones indgenas antes de los procesos de licitacin o asignacin de reas petroleras. El objetivo es garantizar los derechos de estas comunidades a participar y acceder a informacin relevante. La autoridad designada para llevar a cabo dichas consultas es la Secretara de Hidrocarburos, con el apoyo de otras entidades gubernamentales en aspectos ambientales y sociales. Este decreto busca asegurar que las comunidades afectadas puedan ser escuchadas e incorporar sus perspectivas de manera significativa.
Dentro de este Decreto se establece el proceso para realizar la convocatoria, los mecanismos de participacin ciudadana, la metodologa para socializar informacin y recibir criterios de la poblacin, as como la sistematizacin y anlisis de esta retroalimentacin para incorporarla en la planificacin. Adems, se prev que puedan establecerse acuerdos y consensos formalizados sobre lineamientos de intervencin para el desarrollo sostenible de las comunidades, que las empresas contratistas deben cumplir.
Este Decreto busca reglamentar el derecho constitucional a la consulta previa a pueblos indgenas sobre actividades extractivas que les puedan afectar, precisando el procedimiento para que se lleve a cabo de forma adecuada en el sector hidrocarburfero. Otro hito trascendental en materia de derechos de los pueblos indgenas y el derecho a la consulta previa en Latinoamrica, reafirmando estndares fundamentales para prevenir futuras afectaciones, es el caso del Pueblo Indgena Kichwa De Sarayaku Vs. Ecuador que se origina en 1996 cuando el Estado ecuatoriano suscribi un contrato con la compaa petrolera CGC para realizar actividades de exploracin ssmica dentro del territorio del PuebloOriginario Kichwa de Sarayaku en la Amazona, sin realizar una consulta previa.
Durante 1997, la empresa petrolera ingres al territorio con helicpteros y personal de seguridad para hacer las explosiones ssmicas, generando graves afectaciones culturales y de movilidad a la poblacin indgena que no haba sido consultada. Ante esto, el Pueblo de Sarayaku acudi a instancias internas sin obtener una reparacin adecuada, por lo que en 2003 presentaron una demanda contra Ecuador ante la CIDH por violar varios derechos:
- Derecho a la consulta previa
- Derecho a la propiedad comunal
- Derecho a la identidad cultural
- Derecho a la libertad de trnsito
- Derechos polticos
En 2012, la Corte IDH emiti una sentencia histrica que condenaba al Estado ecuatoriano por estas violaciones. Se ordenaron medidas de reparacin integral, incluyendo indemnizaciones econmicas y la obligacin de retirar del territorio todo el material explosivo que haba dejado la petrolera. Asimismo, se orden medidas de no repeticin como implementar programas de formacin en derechos humanos para funcionarios pblicos e integrar un mdulo especial sobre el caso en la malla curricular de las escuelas. El fallo reconoce la gravedad de las violaciones cometidas contra el Pueblo Originario Kichwa de Sarayaku por la falta de consulta previa y dispone la reparacin integral estas afectaciones, estableciendo pautas fundamentales para que casos similares no se repitan en el futuro en Ecuador y la regin.
Los impactos de la consulta previa
La consulta previa ha demostrado tener profundos impactos tanto positivos como negativos en la vida de las comunidades nativas consultadas (Poveda, 2021). Implementada adecuadamente segn estndares de derechos humanos, la consulta constituye una oportunidad para que pueblos histricamente excluidos puedan ser protagonistas de decisiones en sus territorios, ejerciendo autodeterminacin sobre prioridades de desarrollo propias.
Dilogos interculturales bien conducidos permitiran llegar a consensos sobre participacin justa en actividades extractivas, inversin social, proteccin del entorno y cosmogona indgena (Poveda, 2021). Sin embargo, frecuentemente los estados realizan consultas como un mero trmite para validar intereses econmicos y geoestratgicos, sin poder de decisin real para los pueblos consultados.
Ello profundiza la afectacin socio ambiental y la percepcin de exclusin entre nacionalidades originarias. Incluso la desinformacin y las asimetras de poder han manipulado a aceptar acuerdos lesivos confundidos con los trminos legales (Bermeo, 2020). Es decir, el cumplimiento sustantivo de la consulta previa, ms all de formalidades, resulta indispensable para construir estados interculturales, plurales y equitativos en la regin.
En el marco de la Constitucin de 2008, el Ecuador ha adoptado una serie de medidas para garantizar la implementacin de la consulta previa. De acuerdo Lpez (2018) en su publicacin menciona que los impactos positivos de la consulta previa son:
La aprobacin de la Ley de Consulta Previa, Libre e Informada, en 2009. Esta ley establece los principios, derechos y procedimientos que deben regir la consulta previa en el Ecuador.
La creacin del Consejo Nacional de Pueblos y Nacionalidades Indgenas, Afroecuatorianas, Montubias y Originarias, en 2009. Este consejo tiene como funcin velar por el cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas, incluyendo el derecho a la consulta previa.
Estos avances han permitido que la consulta previa se lleve a cabo en un mayor nmero de proyectos, y que los pueblos indgenas tengan una mayor participacin en la toma de decisiones.
La implementacin efectiva de la consulta previa es fundamental para garantizar el respeto a los derechos de los pueblos indgenas en Ecuador, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para superar los desafos que enfrenta la consulta previa, y garantizar que este mecanismo sea un instrumento efectivo para proteger los derechos de los pueblos indgenas (Grueso, 2023).
Es preciso mencionar la Sentencia 1325-15-EP/22, la cual es un caso en el que el Ministerio de Ambiente, Agua y Transicin Ecolgica otorg una concesin minera a una empresa privada en territorio ancestral del Pueblo Shuar, el Pueblo Shuar argument que la concesin minera se otorg sin que se realizara una consulta previa, libre e informada, en violacin de su derecho constitucional. (Montes de Oca, 2021).
La Corte Constitucional, en su sentencia, reconoci que el Pueblo Shuar tiene derecho a ser consultado sobre cualquier proyecto que pueda afectar sus derechos colectivos, incluyendo los derechos a la tierra, el territorio y los recursos naturales, la Corte tambin reconoci que la consulta previa debe ser un proceso libre e informado, en el que el Pueblo Shuar pueda participar de manera efectiva (Coraggio, 2022).
En base a estos argumentos, la Corte Constitucional declar la vulneracin del derecho colectivo a la consulta previa del Pueblo Shuar. La Corte tambin orden al Ministerio de Ambiente, Agua y Transicin Ecolgica que realice una consulta previa, libre e informada al Pueblo Shuar sobre la concesin minera.
La Sentencia 1325-15-EP/22 sent un precedente relevante en Ecuador al proteger el derecho colectivo a la consulta previa de las comunidades indgenas. Dicho fallo reconoci que este derecho a ser consultados de forma previa a medidas que puedan afectarles es un derecho fundamental que el Estado debe respetar. Esta sentencia sienta as un antecedente legal importante que refuerza las garantas de participacin y toma en cuenta la perspectiva de estas poblaciones antes de tomar decisiones que puedan repercutir sobre sus vidas o territorios.
La sentencia tambin tiene implicaciones prcticas importantes. La orden de la Corte al Ministerio de Ambiente, Agua y Transicin Ecolgica de realizar una consulta previa al Pueblo Shuar sobre la concesin minera, obliga al Estado a respetar el derecho del Pueblo Shuar a participar en la toma de decisiones sobre proyectos que puedan afectar sus derechos colectivos.
La Sentencia 1325-15-EP/22 es positiva para los pueblos indgenas del Ecuador, ya que reconoce el derecho de los pueblos indgenas a ser consultados sobre proyectos que puedan afectar sus derechos colectivos, y obliga al Estado a respetar este derecho.
En 2015, la poblacin Shuar de Nankints entabl un recurso de proteccin en contra del Estado ecuatoriano, alegando que no se realiz una consulta previa respecto al otorgamiento de una licencia para actividad minera dentro de su hbitat ancestral. La comunidad expuso que dichos trabajos extractivos daaran sus derechos a la existencia, bienestar, provisin de agua, entorno natural y preservacin cultural. Esta accin se origin porque las autoridades concedieron permisos de explotacin minera en territorios Shuar sin informar apropiadamente ni obtener el consentimiento de los moradores sobre las labores planificadas. (Vilela, 2021).
El tribunal mximo constitucional de Ecuador dictamin que el Estado quebrant los derechos de la etnia Shuar de San Juan Bosco en Morona Santiago al no realizar una consulta previa apropiada antes de otorgar una licencia minera en su hbitat originario. La Corte determin que el procedimiento establecido para conceder la licencia de explotacin y exploracin aurfera a la firma Ecua Corriente S.A. (ECSA) de capitales chinos fue inapropiado, ya que el gobierno no efectu un proceso de dilogo previo con la poblacin Shuar, tal como ordena la Carta Magna para proteger los derechos colectivos de los grupos nativos. As, el Estado infringi derechos constitucionales y normas internacionales sobre pueblos indgenas que Ecuador ha suscrito.
Como compensacin para la comunidad Shuar, la Corte Constitucional dict el cese inmediato de la licencia minera que se haba conferido a Ecua Corriente S.A para operar en el territorio de San Juan Bosco. Adems, determin que previo a cualquier resolucin legal o administrativa que pueda afectar a esta poblacin y su hbitat ancestral, el Estado tiene que ejecutar una nueva consulta previa con la etnia, de forma libre e informada, apegada a las directrices constitucionales e internacionales vigentes. Este trascendental veredicto sienta un precedente de gran relevancia para defender los derechos de consulta y consentimiento de los grupos originarios frente a labores extractivas dentro de sus dominios atvicos; as, se reivindica su derecho a ser consultados, otorgar o negar su aprobacin a dichas actividades
La Sentencia 1325-15-EP/22 de la Corte Constitucional de Ecuador representa un avance jurisprudencial en la proteccin de los derechos colectivos de los pueblos originarios. En el caso presentado por la comunidad Shuar Arutam, el fallo exige al Estado realizar una consulta previa, libre e informada a dichos pueblos antes de autorizar proyectos extractivos o de desarrollo que impacten sus territorios. De esta forma, se refuerza el derecho a la participacin y consentimiento que tienen las nacionalidades indgenas sobre medidas que puedan repercutirles. La sentencia marca un precedente al establecer estndares ms altos de proteccin para estas comunidades y su relacin especial con las tierras ancestrales.
El fallo ha sido ampliamente elogiado por lderes de nacionalidades indgenas de Ecuador y organizaciones que defienden los derechos humanos, por su aporte durante la lucha histrica para hacer realidad los derechos de consentimiento, participacin y autodeterminacin de los pueblos originarios frente a planes o proyectos que impacten sus tierras y culturas.
No obstante, el gobierno nacional ha recibido crticas de representantes indgenas por la lentitud mostrada hasta el momento en acatar integralmente esta sentencia histrica, especialmente en lo relativo a suspender definitivamente la licencia minera en territorio Shuar Arutam y convocar a una nueva ronda de consultas acorde a estndares de Naciones Unidas. Los expertos concuerdan en que la completa implementacin de esta sentencia constituir un precedente de enorme trascendencia para garantizar en Ecuador los derechos de consulta y aprobacin previa de todas las nacionalidades y comunidades establecidos en la Constitucin y pactos internacionales que ha ratificado el pas.
En septiembre de 2023, la Corte Constitucional de Ecuador emiti una resolucin expresando su honda preocupacin ante la falta de cumplimiento por parte del Estado ecuatoriano de la histrica Sentencia 1325-15-EP/22 dictada en favor de la comunidad Shuar Arutam de Nankints. Mediante este nuevo pronunciamiento, el alto tribunal constitucional exhort enfticamente al gobierno nacional del presidente Guillermo Lasso a que presente en el plazo de 30 das un informe detallado sobre las acciones concretas que ha ejecutado hasta ahora para acatar integralmente esta sentencia.
Asimismo, la Corte Constitucional advirti que evaluar iniciar un proceso de incumplimiento si en los prximos meses no se evidencia avances sustantivos para suspender definitivamente la licencia minera en Nankints y convocar a una consulta previa con los estndares requeridos. El emblemtico caso de la comunidad Shuar Arutam se ha consolidado como un referente de la lucha de los pueblos indgenas de Ecuador por hacer realidad sus derechos de consentimiento previo, consulta pre legislativa y participacin garantizados constitucional e internacionalmente.
La histrica Sentencia 1325 se ha convertido en un precedente judicial que abre el camino para que otras nacionalidades y pueblos originarios puedan tambin defender sus derechos colectivos sobre sus territorios ancestrales ante actividades extractivas o de desarrollo impulsadas por el Estado o empresas privadas.
Comparacin de la legislacin ecuatoriana con las legislaciones de Per, Bolivia y Brasil
La consulta previa libre e informada a comunidades indgenas y tribales es un derecho reconocido internacionalmente, incluyendo en la legislacin ecuatoriana, dentro de procesos extractivistas y de desarrollo.
En comparacin con otras legislaciones, algunos aspectos clave:
Per: La Ley de Consulta Previa exige la consulta antes del inicio de cualquier proyecto que afecte directamente los derechos colectivos de pueblos indgenas. Cobertura ms amplia que Ecuador. Ecuador y Per comparten similitudes en sus marcos normativos sobre el derecho a la consulta previa indgena, pero existen algunas diferencias importantes:
- Cobertura: La Ley de Consulta Previa de Per tiene mayor alcance en cuanto a los proyectos y medidas que requieren consulta obligatoria. Incluye todo proyecto o actividad dentro del territorio indgena o con impactos directos en sus derechos colectivos. En Ecuador la exigencia de consulta se limita ms.
- Oportunidad: En Per la consulta debe realizarse siempre antes de aprobar o iniciar la implementacin de las medidas legislativas o administrativas que les afecten. En Ecuador no siempre se cumple con el carcter previo de la consulta.
- Institucionalidad: Per cuenta con una Viceministerio de Interculturalidad dedicado especficamente a temas indgenas y una Base de Datos Oficial sobre Pueblos Indgenas que es referente tcnico obligatorio. Ecuador no tiene una institucionalidad equivalente.
- Seguimiento: La ley peruana ordena acciones de monitoreo e incentivos por cumplir con los procesos de consulta. Tambin sanciones por incumplimientos. En la prctica ecuatoriana falta mayor seguimiento y exigibilidad.
- Contexto poltico y social: Si bien ambos pases tienen conflictos socios ambientales vinculados a industrias extractivas, en Per han tenido mayor resonancia pblica, presionando avances normativos.
Bolivia: La Carta Magna contempla el derecho de las comunidades indgenas a ser consultadas ante la explotacin de recursos naturales no renovables en sus hbitats. Sin embargo, la normativa que regula procedimientos concretos de consulta es an deficiente.
- Constitucional: A diferencia de la Constitucin de Bolivia, que eleva a rango constitucional la consulta previa a pueblos indgenas sobre actividades extractivas en sus tierras, la Carta Magna de Ecuador no detalla tanto este derecho. Si bien la legislacin ecuatoriana contempla la consulta previa a estas comunidades, no existe la misma especificidad que en el pas vecino en cuanto a making consultas obligatorias ante explotacin de recursos naturales no renovables que puedan afectarles.
- Legislacin secundaria: Bolivia carece de una ley especfica que reglamente el derecho a la consulta previa. En Ecuador existe desde 2010 la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, con lineamientos sobre consulta pre legislativo y previo.
- Institucionalidad: Bolivia tiene una instancia estatal sobre pueblos indgenas (Viceministerio de Descolonizacin), pero dbil para impulsar consultas. Ecuador cre el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social.
- Contenidos: En Bolivia los procesos reales de consulta adolecen de deficiencias en: informacin completa y oportuna a indgenas; comunicacin intercultural; buena fe; y consentimiento libre e informado. Ecuador tiene problemas iguales.
- Conflictividad: La ausencia de consultas o las deficiencias en sus procesos han estado en la raz de graves conflictos socio ambiental tanto en Ecuador como en Bolivia, con movilizaciones y represin violenta.
En sntesis, pese a ciertos avances formales, tanto Ecuador y Bolivia tienen an como tarea pendiente implementar los principios de consulta previa del Convenio 169 OIT para prevenir confrontaciones alrededor de actividades extractivas en territorios indgenas.
Brasil: No existe una ley especfica de consulta previa. Pero la Constitucin protege derechos de pueblos indgenas a participar en decisiones y hay jurisprudencia exigiendo consulta en proyectos extractivistas.
- Constitucional: Las constituciones de Brasil y Ecuador reconocen derechos colectivos de las comunidades indgenas sobre sus tierras ancestrales. Pero solo Ecuador especifica el derecho a consulta previa.
- Jurisprudencia: Ante la ausencia de ley de consulta, las cortes brasileas han emitido sentencias exigiendo la realizacin de procesos de consulta ante proyectos que impacten a pueblos indgenas, basndose en tratados internacionales.
- Participacin: La Constitucin de Brasil establece mecanismos de participacin indgena en polticas y programas que les afectan. En Ecuador esta participacin no est tan bien definida legalmente.
- Institucionalidad: Brasil tiene una Fundacin Nacional del indio, ente estatal que debera institucionalizar los procesos de consulta previa a indgenas sobre medidas administrativas. Ecuador no tiene equivalente.
- Conflictividad: En ambos pases, actividades extractivas como minera y explotacin petrolera en territorios indgenas han desencadenado fuertes conflictos socioambientales ante la falta de consulta previa y consentimiento.
Retos en la participacin, negociacin y bsqueda de consenso en consultas de proyectos extractivistas
Los proyectos extractivistas, como la minera o la explotacin de hidrocarburos, generan tensiones y conflictos con las comunidades locales donde se pretende llevarlos a cabo. Uno de los principales retos es lograr una participacin amplia y efectiva de estas comunidades en las consultas previas que por ley deben realizarse. Sin embargo, en la prctica se presentan muchos obstculos (Gobierno Municipal de Quito, 2020).
Las brechas educativas, tcnicas y culturales dificultan que la poblacin comprenda y evale adecuadamente los impactos de los proyectos. Sus intereses y visiones del desarrollo pueden diferir enormemente de los del gobierno y las empresas, tambin hay problemas de representatividad y legitimidad de ciertos voceros locales. La consulta previa a comunidades tnicas sobre iniciativas extractivas constituye un reto complejo debido a intereses diversos, asimetras de poder y vacos o falta de claridad procedimental (Ministerio del Ambiente, 2019).
Uno de los principales obstculos es asegurar una participacin informada y decisoria de todos los grupos indgenas potencialmente afectados. Sus visiones sobre el desarrollo y relacin con la naturaleza pueden diferir sustancialmente de las empresas y el Estado, se requiere entonces voluntad poltica para conformar de manera representativa e incluyente la contraparte que dialogar con el inversionista y las autoridades (Gonzlez y otros, 2022).
De igual forma, en un contexto de acelerada expansin extractivista hacia territorios indgenas previamente intactos, resulta cada vez ms complejo armonizar y encontrar consensos entre posturas confrontadas. Sin embargo, un dilogo transparente, intercultural y de buena fe sobre diferentes visiones de progreso, a la luz de los derechos colectivos, puede construir soluciones superadoras para un aprovechamiento sostenible de los recursos
Las consultas previas, libres e informadas (CPLI) son un mecanismo de participacin ciudadana establecido en la legislacin de muchos pases para garantizar que los pueblos indgenas y las comunidades locales sean consultados sobre los proyectos que puedan afectar sus derechos. En el caso de los proyectos extractivistas, las CPLC representan una oportunidad para que las comunidades afectadas puedan participar en las decisiones sobre estos proyectos, y para que sus intereses sean considerados; sin embargo, la participacin, negociacin y bsqueda de consenso en las consultas de proyectos extractivistas puede enfrentar una serie de retos (Orellana & Laurence, 2021).
Uno de los principales retos es la falta de informacin y conocimiento de las comunidades afectadas sobre los proyectos extractivistas. En muchos casos, las comunidades no reciben informacin suficiente sobre los proyectos, sus impactos potenciales, y sus alternativas (Mendoza, 2020). Esto dificulta que las comunidades puedan participar de manera informada en las consultas. Otro reto es la falta de capacidad de las comunidades afectadas para participar en las consultas. En muchos casos, las comunidades no tienen los recursos o las habilidades necesarias para participar de manera efectiva en las consultas. Esto puede deberse a la falta de formacin, de acceso a la tecnologa, o de recursos financieros.
Un tercer reto es la asimetra de poder entre las comunidades afectadas y las empresas extractivas y el Estado. Las empresas extractivas suelen tener ms recursos y poder que las comunidades afectadas. Esto dificulta que las comunidades puedan negociar de manera equitativa con las empresas (Poveda, 2021). Por ello, los procesos de negociacin entre comunidades, empresas y gobierno son complejos, las asimetras de informacin y limitan enormemente la capacidad de las comunidades para defender sus derechos e intereses.
Se requieren mecanismos efectivos para equilibrar estas condiciones y construir acuerdos legtimos. Pero incluso con reglas claras, los consensos son esquivos. No siempre hay una solucin ptima que armonice derechos, intereses y visiones encontradas entre mltiples actores con grandes diferencias de poder. Sortear estos dilemas requiere voluntad poltica, liderazgos locales slidos y un intenso trabajo de mediacin intercultural, son retos maysculos, pero indispensables de enfrentar para encauzar la gobernanza de industrias tan controvertidas (Rodrguez, 2020).
Punto de discusin
La realizacin prctica del derecho a la consulta previa, libre e informada que asiste a las comunidades indgenas en Ecuador ha tropezado histricamente con enormes limitaciones, debido a la falta de voluntad poltica de los diversos gobiernos por garantizar su aplicacin efectiva. Aunque este derecho est vigente en la Constitucin de 2008 y en los principales pactos internacionales de derechos humanos ratificados por el pas, las escasas experiencias de consulta desarrolladas con las distintas nacionalidades y pueblos originarios han estado llenas de imprecisiones metodolgicas y fallas tcnicas. En efecto, pese a que el derecho existe sobre el papel, su materializacin real ha sido muy deficiente por falta de medidas prcticas y de la decisin estatal para implementarlo cabalmente.
Esto constituye una grave falencia si se considera la creciente demanda y exigencia de las organizaciones indgenas hacia el Estado para que se implementen procesos participativos de consulta que cumplan con los estndares internacionales, como medida antes de aceptar cualquier iniciativa legislativa o plan de desarrollo que pueda afectar sus derechos colectivos sobre territorios ancestrales.
Los observadores coinciden en sealar que la limitada aplicacin en Ecuador de este derecho fundamental consagrado para las poblaciones indgenas en el Convenio 169 de la OIT se debe mayormente a la ausencia de voluntad poltica de los distintos gobiernos de turno para promover una consulta previa con garantas plenas de participacin, dilogo intercultural y consentimiento informado.
La falta de consultas adecuadas a comunidades indgenas ha generado conflictos socio ambientales entre dichas poblaciones, el Estado y empresas, cuando se emprenden proyectos extractivos y de desarrollo que impactan sus derechos colectivos sin la participacin debida. Ante esta situacin, varias comunas, pueblos y nacionalidades originarias en la regin han comenzado a realizar sus propios procesos de consulta sobre iniciativas en sus territorios, en especial actividades de extraccin de recursos naturales que puedan afectarles. Buscan as hacer valer sus derechos ante la falta de mecanismos de consulta previa apropiados por parte de los gobiernos.
En la regin existen casos donde comunidades indgenas se han organizado para adoptar una postura sobre proyectos extractivos planificados por los gobiernos en sus territorios. En Ecuador, la primera consulta comunitaria de este tipo ocurri meses atrs en las parroquias Victoria del Portete y Tarqui (Azuay) ante la posible extraccin de oro en el pramo Kimsacocha. Experiencias como estas demuestran la capacidad de estas poblaciones de movilizarse y pronunciarse de manera autnoma frente a iniciativas que puedan afectarles, ante la falta de procesos adecuados de consulta previa por parte del Estado.
La legislacin contempla la consulta previa a comunas, pueblos y nacionalidades cuando se vayan a aprobar medidas que afecten sus derechos colectivos o tierras. Sin embargo, en la prctica no se cumple. Analizaremos dos casos ligados a proyectos extractivos donde el Estado no realiz dichos procesos de consulta pese al impacto en estas poblaciones, generando graves conflictos ambientales, sociales y culturales. En el contexto petrolero, la consulta y consentimiento se vuelven mecanismos clave para garantizar la participacin efectiva de indgenas en decisiones que les involucren, pero que no siempre se implementan.
Los defensores de la consulta previa argumentan que este proceso permite llegar a consensos respecto a la ejecucin de proyectos extractivistas, protegiendo el territorio y la cultura de las comunidades tnicas. Afirman tambin que facilita obtener la licencia social para operar por parte de las compaas petroleras, al abordar temas sensibles con los pueblos indgenas mediante el dilogo intercultural. La consulta previa a pueblos indgenas es un derecho fundamental que debe ser garantizado en actividades petroleras. Es necesario robustecer los mecanismos para aplicarla de forma efectiva, asegurando as la participacin real de estas comunidades en decisiones que impacten sus tierras, recursos y modos de vida, su implementacin adecuada es clave para respetar los derechos de estas poblaciones en el contexto extractivo
Quienes estn en desacuerdo sealan que la consulta en la prctica no se implementa de manera adecuada, sin informacin transparente ni decisiones vinculantes. Esto provocara divisiones comunitarias y rechazo a las iniciativas petroleras, perjudicando los intereses econmicos de las empresas y la Nacin. Proponen reformas para hacer non-binding este mecanismo. Si bien una consulta bien ejecutada podra beneficiar a todas las partes, forzar su implementacin inadecuada contraviene los estndares internacionales de derechos colectivos y genera inestabilidad. Se requiere voluntad poltica para establecer este proceso de participacin efectiva, con instituciones que garanticen su correcta ejecucin en cada caso.
La consulta previa, libre e informada, pese a las dificultades de su puesta en prctica, constituye al momento la mejor opcin para conciliar intereses y evitar perjuicios ante actividades extractivas en territorios indgenas. Perfeccionar sus procedimientos resulta indispensable. La asimetra de poder entre grandes compaas y comunidades explica visiones contrapuestas. Se requiere deslindar responsabilidades para una participacin informada: Estado como garante, empresas con transparencia y comunidades con decisin libre e incluyente.
Comits tcnicos independientes para monitorear proyectos extractivistas sujetos a consulta. Mayor control social y veedura con observadores internacionales. Reglamentacin de tiempos/alcances de la consulta segn proporcionalidad de impactos socioambientales. Perfeccionar la consulta previa con enfoque de derechos humanos e interculturalidad, para decidir sobre iniciativas responsables con la Amazona y sus pobladores.
Conclusiones
En Ecuador, la consulta previa a comunidades indgenas est consagrada en la Constitucin de la Repblica antes de cualquier explotacin de recursos no renovables en sus territorios. Pero persisten vacos sobre quines son sujetos de consulta y en qu etapas realizarla respecto a proyectos petroleros. La CPLI se erige como un derecho fundamental de los pueblos indgenas, reconocido en instrumentos internacionales y legislaciones nacionales, que busca garantizar su participacin efectiva en la toma de decisiones que puedan afectar sus territorios, recursos y formas de vida. En el contexto del proceso extractivista petrolero, donde la explotacin de recursos naturales puede tener impactos significativos en los pueblos indgenas, la CPLI cobra especial relevancia como mecanismo para la proteccin de sus derechos.
El xito de la CPLI depende en gran medida de la capacidad de los actores involucrados para establecer un dilogo intercultural efectivo. Esto implica un proceso de comunicacin y aprendizaje mutuo que permita comprender las diferentes perspectivas y preocupaciones, y buscar puntos de encuentro y acuerdos que beneficien a todas las partes. Se requiere mayor claridad procedimental en la consulta, con participacin informada de todas las nacionalidades potencialmente afectadas y acuerdos vinculantes sobre medidas de proteccin, compensacin o reparacin por impactos de las operaciones hidrocarburferas.
La CPLI es un derecho fundamental y un mecanismo esencial para la proteccin de los derechos indgenas en el contexto del proceso extractivista petrolero. Su implementacin efectiva requiere un compromiso firme por parte de todos los actores involucrados, as como el fortalecimiento de las capacidades de los pueblos indgenas para su participacin efectiva. El fortalecimiento de las capacidades de los pueblos indgenas es un proceso continuo que requiere el apoyo del Estado, las organizaciones internacionales, la sociedad civil y otros actores. Este apoyo debe ser respetuoso con la autonoma y la autodeterminacin de los pueblos indgenas, y debe estar basado en sus propias necesidades y prioridades.
Referencias
2024 por los autores. Este artculo es de acceso abierto y distribuido segn los trminos y condiciones de la licencia Creative Commons Atribucin-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)
(https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/).
Enlaces de Referencia
- Por el momento, no existen enlaces de referencia
Polo del Conocimiento
Revista Científico-Académica Multidisciplinaria
ISSN: 2550-682X
Casa Editora del Polo
Manta - Ecuador
Dirección: Ciudadela El Palmar, II Etapa, Manta - Manabí - Ecuador.
Código Postal: 130801
Teléfonos: 056051775/0991871420
Email: polodelconocimientorevista@gmail.com / director@polodelconocimiento.com
URL: https://www.polodelconocimiento.com/
