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Acceso a la informacin pblica y control ciudadano en Ecuador
Access to public information and citizen control in Ecuador
Acesso informao pblica e controle cidado no Equador
Correspondencia: ana.ponce@iaen.edu.ec
Ciencias Tcnicas y Aplicadas
Artculo de Investigacin
* Recibido: 30 de septiembre de 2023 *Aceptado: 20 de octubre de 2023 * Publicado: 08 de noviembre de 2023
- Instituto de Altos Estudios Nacionales, Ecuador.
- Universidad Andina Simn Bolvar, Ecuador.
- Instituto de Altos Estudios Nacionales, Ecuador.
Resumen
El crecimiento exponencial de la informacin inicialmente obedece al avance de la ciencia y la amplia necesidad de contar una mejor gama de herramientas tecnolgicas que permitan a los ciudadanos acceder a diversas fuentes de data. La Constitucin de la Repblica del Ecuador (CRE) en el artculo 204 dispone El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder pblico, en ejercicio de su derecho a la participacin []. Para este fin, la informacin pblica constituye til herramienta para el cumplimiento de esta funcin del soberano. De lo expuesto, el acceso a la informacin pblica (IP) es pilar sustancial para el ejercicio del control ciudadano sobre la res pblica esto conforme determinacin constitucional siendo posible su realizacin a partir de la garanta prevista normativamente en Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC) previa solicitud de parte para conocimiento y resolucin de autoridad judicial.
Palabras Clave: Informacin pblica; Interpretacin judicial; Control ciudadano.
Abstract
The exponential growth of information initially is due to the advancement of science and the broad need for a better range of technological tools that allow citizens to access various data sources. The Constitution of the Republic of Ecuador (CRE) in article 204 states The people are the principal and first supervisor of public power, in the exercise of their right to participation []. To this end, public information constitutes a useful tool for fulfilling this function of the sovereign. From the above, access to public information (PI) is a substantial pillar for the exercise of citizen control over the public res (LOGJCC) upon request of the party for knowledge and resolution of judicial authority.
Keywords: Public information; judicial interpretation; Citizen control.
Resumo
O crescimento exponencial da informao deve-se inicialmente ao avano da cincia e ampla necessidade de uma melhor gama de ferramentas tecnolgicas que permitam aos cidados aceder a diversas fontes de dados. A Constituio da Repblica do Equador (CRE) no artigo 204 afirma O povo o principal e primeiro fiscal do poder pblico, no exerccio do seu direito participao []. Para este efeito, a informao pblica constitui uma ferramenta til para cumprir esta funo do soberano. Do exposto, o acesso informao pblica (PI) um pilar substancial para o exerccio do controle cidado sobre a coisa pblica (LOGJCC) mediante solicitao da parte para conhecimento e resoluo da autoridade judicial.
Palavras-chave: Informao pblica; interpretao judicial; Controle cidado.
Introduccin
Villar (2021) asegur que la gnesis del derecho de acceso a la IP est dada a partir de la Ley de Libertad de Prensa de Suecia de1766 que consagr: la libre circulacin y acceso de los documentos oficiales y la prohibicin de censura previa. Tres siglos despus, la necesidad ciudadana de informacin en relacin con la cosa pblica sigue siendo actual para lo cual el derecho de acceso a la IP ha sido reconocido normativamente como un mecanismo para el ejercicio democrtico de control ciudadano. De lo cual, a decir de Grijalva (2012) lo normal es que el poder pblico brinde informacin y frente a la negativa (excepcin) se cre esta garanta que permite el acceso de los ciudadanos a la informacin para la rendicin de cuentas, convirtindose as en un factor democratizador al permitir que el soberano, a partir de la data obtenida, pueda controlar el cabal cumplimiento en el manejo de la cosa pblica, transparentando su gestin, lo que a decir de Pinto y Porras (2011) constituye un avance normativo trascendente para asegurar segn Lavalle (2009) que el Estado brinde la informacin necesaria para esta actividad de control que conforme Grijalva (2012) se realiza a travs de garanta que est prevista en artculo 91 CRE y opera a peticin de parte ante juez con competencia constitucional para conocer y resolver sobre la negativa tcita o expresa, la concesin incompleta o no fidedigna de la informacin pblica, incluso frente a la negativa por condiciones de reserva que debe ser declarada con anterioridad a la peticin y de acuerdo con la ley.
Revisin de la Literatura
Moncayo (2022) indic que el acceso a la IP es una caracterstica y tambin un fin del Estado democrtico y su gobernanza responsable que de acuerdo con Piana y Furnari (2022) se realiza a travs prcticas orientadas a la transparencia en sociedades complejas y caracterizadas por las disputas de poder.
En Ecuador, las reglas de procedimiento para el ejercicio de la garanta se encuentran en la LOGJCC (2009) y su artculo 47 que precisa la nocin de informacin pblica, expresndose que es aquella que emana ya sea de las entidades pblicas e incluso privadas en que tenga participacin el Estado o bien sean sus concesionarios. Definicin que se complementa o contradice, segn interpretacin judicial considerndose la validez, vigencia y eficacia de los artculos 1 y 4.6 de la Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LOTAIP) (2004) y sus reformas (2023). La Tabla 1 indica el contraste de la definicin de IP entre LOTAIP (2004), y, (2023).
Tabla 1
Informacin Pblica
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Artculo 1 LOTAIP (2004) |
Artculo 4.6 LOTAIP (2023) |
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[] Toda la informacin que emane o que est en poder de las instituciones, organismos y entidades, personas jurdicas de derecho pblico o privado que, para el tema materia de la informacin tengan participacin del Estado o sean concesionarios de ste, en cualquiera de sus modalidades, conforme lo dispone la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado; las organizaciones de trabajadores y servidores de las instituciones del Estado, instituciones de educacin superior que perciban rentas del Estado, las denominadas organizaciones no gubernamentales (ONGs), estn sometidas al principio de publicidad; por lo tanto, toda informacin que posean es pblica, salvo las excepciones establecidas en esta Ley. |
Todo tipo de dato en documentos de cualquier formato, final o preparatoria haya sido o no generada por el sujeto obligado, que se encuentre en poder de los sujetos obligados por esta Ley, contenidos, creados u obtenidos por ellos, que se encuentren bajo su responsabilidad y custodio o que se hayan producido con recursos del Estado. |
Nota. Tomado de: Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2004) Registro Oficial Suplemento 337 de 18-may.-2004. Art. 1, y Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2023). Registro Oficial No.245, 7 de Febrero 2023. Art. 4.6
En igual sentido, la Tabla 2 indica el contraste de lo dispuesto respecto de la publicidad de la IP entre LOTAIP (2004), y, (2023).
Tabla 2
Principio de publicidad de la informacin pblica
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Artculo 1 LOTAIP (2004) |
Artculo 5.i LOTAIP (2023) |
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El acceso a la informacin pblica es un derecho de las personas que garantiza el Estado |
La informacin en manos de los sujetos obligados debe ser completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro y preciso rgimen de excepciones que debern estar definidas por ley y ser adems legtimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrtica. |
Nota. Tomado de: Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2004) Registro Oficial Suplemento 337 de 18-may.-2004. Art. 1, y Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2023). Registro Oficial No.245, 7 de Febrero 2023. Art. 5.i
En las Tabla 3 y 4 se presenta el contraste de lo dispuesto respecto de la informacin confidencial y reservada; respectivamente entre la LOTAIP (2023), y, (2004).
Tabla 3
Informacin confidencial
Nota. Tomado de: Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2004) Registro Oficial Suplemento 337 de 18-may.-2004. Art. 6, y Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2023). Registro Oficial No.245, 7 de Febrero 2023. Art. 4.5
Tabla 4
Informacin reservada
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Artculo 17 LOTAIP (2004) |
Artculo LOTAIP 4.7 (2023) |
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a) Los documentos calificados de manera motivada como reservados por el Consejo de Seguridad Nacional, por razones de defensa nacional, de conformidad con el artculo 81, inciso tercero, de la Constitucin Poltica de la Repblica y que son: 1) Los planes y rdenes de defensa nacional, militar, movilizacin, de operaciones especiales y de bases e instalaciones militares ante posibles amenazas contra el Estado; 2) Informacin en el mbito de la inteligencia, especficamente los planes, operaciones e informes de inteligencia y contra inteligencia militar, siempre que existiera conmocin nacional; 3) La informacin sobre la ubicacin del material blico cuando sta no entrae peligro para la poblacin; y, 4) Los fondos de uso reservado exclusivamente destinados para fines de la defensa nacional; y, b) Las informaciones expresamente establecidas como reservadas en leyes vigentes |
Informacin o documentacin, final o preparatoria, haya sido o no generada por el sujeto obligado, que requiere de forma excepcional limitacin en su conocimiento y distribucin, de acuerdo a los criterios expresamente establecidos en la ley, y siempre que no sea posible su publicidad bajo un procedimiento de disociacin, por existir un riesgo claro, probable y especfico de dao a intereses pblicos conforme a los requisitos contemplados en esta Ley. No existir reserva de informacin en los casos expresamente establecidos en la Constitucin de la Repblica del Ecuador y la ley. |
Nota. Tomado de: Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2004) Registro Oficial Suplemento 337 de 18-may.-2004. Art. 17, y, Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2023). Registro Oficial No.245, 7 de Febrero 2023. Art. 4.7
En complemento de lo anterior, la Ley de Comercio Electrnico, Firmas Electrnicas y Mensajes de Datos (2002) tiene como objeto regular [] los mensajes de datos, la firma electrnica, los servicios de certificacin, la contratacin electrnica y telemtica, la prestacin de servicios electrnicos, a travs de redes de informacin, incluido el comercio electrnico y la proteccin a los usuarios de estos sistemas (Art. 1).
La Constitucin de (2008) al igual que la de (1998) reconoce la garanta de acceso a la informacin pblica que, a decir de Grijalva (2012), debe integrarse por la actividad legislativa, la produccin de normas (Art.84), la realizacin de Polticas Pblicas (Art. 85) y la Participacin Ciudadana (Art.85). De esta forma, de acuerdo con Benavides y Escudero (2013) se asegura la informacin que viabiliza el control y la participacin ciudadana en la gestin pblica.
La informacin pblica como garanta.
La Constitucin Poltica del Ecuador (1998) en su Art. 81, dispona: El Estado garantizar el derecho a acceder a fuentes de informacin; a buscar, recibir, conocer, difundir, informacin objetiva, veraz, plural, oportuna y sin censura previa de los acontecimientos de inters general, que preserve los valores de la comunidad, especialmente por parte de periodistas y comunicadores sociales. La Tabla 5 indica las garantas especficas consideradas en la Constitucin de 2008, para vigencia de derechos.
Tabla 5
Garantas especficas para vigencia de derechos
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Garanta |
Descripcin |
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Hbeas Corpus |
Para fines de libertad personal y ambulatoria |
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Hbeas Data |
Para la tutela del derecho a la informacin personal |
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Accin Extraordinaria de Proteccin |
Para la proteccin de derechos de los justiciables en un proceso. |
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Acceso a la Informacin Pblica |
Da cuerpo y vigencia a este derecho ciudadano frente al estado. |
Nota. Tomado de: Constitucin de la Repblica del Ecuador. (2008). Quito: Registro Oficial 449 de 20-oct-2008.
En el Apndice A, puede observarse el contraste de lo dispuesto respecto de la obligacin de publicar informacin entre la LOTAIP (2023); y (2004).
Responsabilidades en la gestin de la IP de los servidores pblicos.
De lo expresado, la IP es un derecho con rango constitucional, con garanta especfica para su realizacin ante rgano jurisdiccional competente que se plantea sobre la base del quebranto suscitado a la constitucin y la ley para el acceso a la IP, que a decir de Benavides y Escudero (2013) orienta el control y la participacin ciudadana en la gestin pblica. Si bien, el titular de las IP es el poder pblico, su gestin, administracin y control se desarrolla a partir de los funcionarios y servidores pblicos. En este sentido, el artculo 233 CRE establece el marco de responsabilidad civil, administrativa y penal de los servidores pblicos y cnsono el Art. 1 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico (2010) establece sus principios (lealtad, oportunidad, participacin, racionalidad, responsabilidad, solidaridad, transparencia, unicidad []). En tanto que, el Art. 22.a Ibdem, establece que los servidores pblicos deben respetar, cumplir y hacer cumplir la CRE y las leyes; y en lo que atae al derecho de acceso a la IP, deben distinguir, bajo su responsabilidad, la distincin entre IP e informacin reservada. Las Tablas 6 y 7 expresan el contraste de lo dispuesto entre la LOTAIP (2023), y, (2004) sobre la responsabilidad de la entidad para garantizar la libertad de acceso, gestin, y, custodia; respectivamente de la IP.
Tabla 6
Gestin de la IP
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Artculo 9 LOTAIP (2004) |
Artculo 4.7 LOTAIP (2023) |
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El titular de la entidad o representante legal, ser el responsable y garantizar la atencin suficiente y necesaria a la publicidad de la informacin pblica, as como su libertad de acceso. Su responsabilidad ser recibir y contestar las solicitudes de acceso a la informacin, en el plazo perentorio de diez das, mismo que puede prorrogarse por cinco das ms, por causas debidamente justificadas e informadas al peticionario |
Los sujetos obligados debern promover, garantizar, transparentar y proteger el derecho de acceso a la informacin pblica, permitir su acceso y proteger los datos reservados, confidenciales y personales que estn bajo su poder; y para ello debern cumplir con todas las obligaciones y procedimientos establecidos en la presente Ley. Los organismos y entidades obligadas, en aras de garantizar la transparencia de su gestin, debern atender los pedidos de informacin, relacionados a la atribucin fiscalizadora de la Asamblea Nacional, segn el plazo previsto en esta Ley.. |
Nota. Tomado de: Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2004) Registro Oficial Suplemento 337 de 18-may.-2004. Art. 9, y, Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2023). Registro Oficial No.245, 7 de Febrero 2023. Art. 4.7
Tabla 7
Custodia de la informacin
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Artculo 10 LOTAIP (2004) |
Artculo 10 LOTAIP (2023) |
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Es responsabilidad de las instituciones pblicas, personas jurdicas de derecho pblico y dems entes sealados en el artculo 1 de la presente Ley, crear y mantener registros pblicos de manera profesional, para que el derecho a la informacin se pueda ejercer a plenitud, por lo que, en ningn caso se justificar la ausencia de normas tcnicas en el manejo y archivo de la informacin y documentacin para impedir u obstaculizar el ejercicio de acceso a la informacin pblica, peor an su destruccin. Quienes administren, manejen, archiven o conserven informacin pblica, sern personalmente responsables, solidariamente con la autoridad de la dependencia a la que pertenece dicha informacin y/o documentacin, por las consecuencias civiles, administrativas o penales a que pudiera haber lugar, por sus acciones u omisiones, en la ocultacin, alteracin, prdida y/o desmembracin de documentacin e informacin pblica. Los documentos originales debern permanecer en las dependencias a las que pertenezcan, hasta que sean transferidas a los archivos generales o Archivo Nacional. El tiempo de conservacin de los documentos pblicos, lo determinar la Ley del Sistema de Archivo Nacional y las disposiciones que regulen la conservacin de la informacin pblica confidencial. Los documentos de una institucin que desapareciere, pasarn bajo inventario al Archivo Nacional y en caso de fusin interinstitucional, ser responsable de aquello la nueva entidad. |
Es responsabilidad de las instituciones pblicas y personas jurdicas de derecho pblico, crear y mantener registros pblicos de manera profesional, de acuerdo con lo que determine la Ley del Sistema Nacional de Archivos para que el derecho a la informacin se pueda ejercer de forma integral; y, en ningn caso se justificar la ausencia de normas tcnicas y manejo de archivo de la informacin y documentacin tanto fsica como digital para impedir u obstaculizar el ejercicio de acceso a la informacin pblica, peor an su destruccin. Quienes administren, manejen archivo o conserven informacin pblica sern personalmente responsables y solidariamente con la autoridad de la dependencia a la que pertenece dicha informacin y/o documentacin por las responsabilidades civiles, administrativas o penales que pudieran haber lugar por sus acciones u omisiones en la ocultacin, alteracin, prdida, desmembracin de documentacin e informacin pblica, y/o por la falta de proteccin integral de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos u otros medios tcnicos de tratamiento de datos. La informacin original deber permanecer en las dependencias a las que pertenezcan, hasta que sea transferida al Archivo Intermedio de la Direccin de Archivo de la Administracin Pblica. El tiempo de conservacin de los documentos pblicos, lo determinarn los sujetos obligados con base a la Ley del Sistema Nacional de Archivos y a las disposiciones que regulen la conservacin de la informacin pblica confidencial. Los documentos de una institucin que desapareciera, pasarn bajo inventario al Archivo Intermedio de la Direccin de Archivo de la Administracin Pblica; la documentacin que posea valores secundarios y sea de conservacin permanente, en la medida de su utilidad para la investigacin y la memoria social, pasar directamente al Archivo Histrico Nacional. En caso de fusin interinstitucional, ser responsable de aquello la nueva entidad. |
Nota. Tomado de: Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2004) Registro Oficial Suplemento 337 de 18-may.-2004. Art. 10, y, Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2023). Registro Oficial No.245, 7 de Febrero 2023. Art. 10.
Por ello, los servidores pblicos que tienen a cargo IP se convierten en custodios, sindoles exigibles las normas jurdicas de cumplimiento tanto para su acopio, almacenamiento o proteccin; de lo cual pueden derivarse acciones de orden disciplinario e inclusive de orden penal.
Metodologa
Esta investigacin utiliz un enfoque cualitativo que de acuerdo con Tarrs (2013) la tradicin es de carcter interpretativa, inductiva y exploratoria. El carcter inductivo implica que las inferencias que se hagan sobre la realidad sean inducidas desde las instancias particulares (Collis & Hussey, 2009). Empleo el mtodo fenomenolgico hermenutico para acercarse al objeto de estudio y entenderlo desde varias perspectivas, recolectando los datos obtenidos del contexto para su subsecuente interpretacin (Hernndez, Fernndez, & Baptista, 2014); el tipo fue construccionista que se caracteriza por el dominio de varias relaciones, que a decir de Snchez y Molina (2017) [] reconoce la existencia de mltiples mundos posibles que pueden hacerse reales al igual que la ciencia ficcin (p. 84).
Anlisis y Discusin
Los nudos crticos de interpretacin para hacer posible la ampliacin o restriccin del acceso de la IP y el control ciudadano sobre la cosa pblica est centrado en los siguientes puntos que, sin ser los nicos, determinarn la validez, vigencia y eficacia de esta garanta. As, se tiene: controversia al determinarse inicialmente el concepto (amplio-restringido) de IP; el sujeto obligado a la custodia, preservacin archivo de lo cual tambin deriva un debate sobre la exigibilidad en dos planos: (a) respecto de la IP propiamente dicha; y, (b) respecto de la responsabilidad del servidor pblico sobre la IP.
El principio de legalidad previsto como garanta del debido proceso en el artculo 76.3 CRE y desarrollado luego en la LOGJCC, LOTAIP, LOSEP, LCEMDFE, permiten la realizacin de la seguridad jurdica mediante leyes ciertas, estrictas, previas y escritas; tanto para la exigibilidad y realizacin de la IP como fundamento del control ciudadano; y, como elemento basal para la determinacin de la responsabilidad del servidor pblico a cargo de la IP.
Desde una perspectiva sistmica, la evolucin normativa debe construirse por la Asamblea Nacional a partir de la CRE (2008) e integrarse hacia abajo con el ordenamiento jurdico, facilitndose as la interpretacin integral, pro homine de los derechos; minimizndose la posibilidad de antinomias y dificultades interpretativas sobre las normas jurdicas que restrinjan, limiten o anulen la real vigencia de la garanta de acceso a la IP toda vez que esta garanta es el fundamento para el ejercicio del control ciudadano sobre la res pblica. En contrava de lo expuesto, las reformas normativas propuestas a partir de la LCEMDFE no slo reforman el corpus juris constituido por la LOGJCC, LOTAIP, LOSEP, sino que impone formas de interpretacin inorgnicas en que prevalece la primera (de reciente data) versus las otras (de antigua data) e incluso desintegra las disposiciones de la CRE. En este sentido, la LCEMDFE al tratar de definir el mbito de la IP ha preferido, desde la tcnica legislativa, una estructura ejemplificativa y taxativa mediante un sistema de numerus clausus para establecer la nocin de IP, y por tanto el objeto de acceso a tal garanta. De tal forma que, siguiendo lo dicho por Tarello (2013) al interpretarse la ley se busca su integracin al ordenamiento jurdico y el derecho. Por ello, la interpretacin judicial sobre la base del ordenamiento jurdico vigente que no es armnico, ni integral servir para moldear los alcances de esta garanta de acceso a la IP y la afectacin que puede representar al ejercerse la facultad de control ciudadano sobre la administracin pblica. As, la interpretacin judicial de la ley se relaciona con la garanta de motivacin a travs de la cual el rgano jurisdiccional racionaliza, a travs del mtodo el proceso intelectivo por el que se dota de contenido y sentido a la norma jurdica y su aplicacin al caso concreto (Iacovello, 2022).
Conclusin
La oscilacin normativa sobre la IP en el tiempo ha provocado en el plano ntico una serie de dificultades de interpretacin y realizacin material insospechados en el plano teleolgico entre la CRE y el ordenamiento jurdico (irradiado) dado por la LOGJCC, LOTAIP, LOSEP, LCEMDFE. De modo que, frente a esta dificultad de integracin o armonizacin del ordenamiento jurdico corresponder en los casos concretos su realizacin por los Jueces al aplicarse mtodos de interpretacin en que se incluyen: Reglas de solucin de antinomias; la proporcionalidad; la ponderacin; la interpretacin evolutiva o dinmica; la interpretacin sistemtica; la interpretacin teleolgica; la interpretacin literal, y, finalmente la interpretacin de las normas jurdicas, cuando fuere necesario, se realizar atendiendo los principios generales del derecho y la equidad, as como los principios de unidad, concordancia prctica, eficacia integradora, fuerza normativa y adaptacin.
Anexos
Apndice A
Difusin de la Informacin
Nota. Tomado de: Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2004) Registro Oficial Suplemento 337 de 18-may.-2004. Art. 7, y, Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (2023). Registro Oficial No.245, 7 de Febrero 2023. Art. 19
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2023 por los autores. Este artculo es de acceso abierto y distribuido segn los trminos y condiciones de la licencia Creative Commons Atribucin-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)
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