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El Presupuesto P�blico como Herramienta de Gesti�n de la Pol�tica Econ�mica

 

The Public Budget as an Economic Policy Management Tool

 

O Or�amento P�blico como Instrumento de Gest�o de Pol�tica Econ�mica

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: raquel.colcha@espoch.edu.ec

 

 

Ciencias Econ�micas ���

Art�culo de Investigaci�n

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* Recibido: 23 de mayo de 2023 *Aceptado: 12 de junio de 2023 * Publicado: �06 de julio de 2023

 

1. Docente-Investigador, Escuela Superior Polit�cnica de Chimborazo, Ecuador.
2. Docente-Investigador, Escuela Superior Polit�cnica de Chimborazo, Ecuador.
3. Docente-Investigador, Escuela Superior Polit�cnica de Chimborazo, Ecuador.�������
4. Docente-Investigador, Escuela Superior Polit�cnica de Chimborazo, Ecuador.

Resumen

El presupuesto p�blico seg�n Flores (2021) es un plan de acci�n de gran importancia porque refleja una parte fundamental de la pol�tica econ�mica. El presupuesto se establece para un per�odo determinado, generalmente de un a�o, y muestra las prioridades y los objetivos del gobierno a trav�s de los montos destinados a sus ingresos y sus gastos. El presupuesto muestra la forma de c�mo el gobierno extrae recursos a la sociedad, y c�mo los redistribuye (Encalada, 2020). En ambos ejercicios, la extracci�n y la distribuci�n, el gobierno revela sus verdaderas preferencias y prioridades. Es importante mencionar que los componentes de esta herramienta pueden diferir por factores como: el tipo de organizaci�n y el tipo de actividad comercial. En el caso comercial se puede manifestar seg�n la normativa general sujeta a la relaci�n y formalidad de la misma organizaci�n por otra parte en el caso de los presupuestos de los Estados se conocer�n como parte de una pol�tica econ�mica y ser�n conocidos, as� como presupuestos p�blicos.

Palabras Clave: presupuesto p�blico; pol�tica econ�mica; herramienta; gesti�n; ingresos.

 

Abstract

The public budget according to Flores (2021) is an action plan of great importance because it reflects a fundamental part of economic policy. The budget is established for a certain period, generally one year, and shows the priorities and objectives of the government through the amounts allocated to its income and expenses. The budget shows how the government extracts resources from society, and how it redistributes them (Encalada, 2020). In both exercises, extraction and distribution, the government reveals its true preferences and priorities. It is important to mention that the components of this tool may differ due to factors such as: the type of organization and the type of commercial activity. In the commercial case, it can be manifested according to the general regulations subject to the relationship and formality of the same organization; on the other hand, in the case of State budgets, they will be known as part of an economic policy and will be known, as well as public budgets.

Keywords: public budget; economic policy; tool; management; income.

 

 

 

Resumo

O or�amento p�blico segundo Flores (2021) � um plano de a��o de grande import�ncia porque reflete parte fundamental da pol�tica econ�mica. O or�amento � estabelecido para um determinado per�odo, geralmente um ano, e mostra as prioridades e os objetivos do governo por meio dos valores destinados �s suas receitas e despesas. O or�amento mostra como o governo extrai recursos da sociedade e como os redistribui (Encalada, 2020). Em ambos os exerc�cios, extra��o e distribui��o, o governo revela suas verdadeiras prefer�ncias e prioridades. � importante mencionar que os componentes desta ferramenta podem diferir devido a fatores como: o tipo de organiza��o e o tipo de atividade comercial. No caso comercial, poder� manifestar-se de acordo com os regulamentos gerais sujeitos � rela��o e formalidade da mesma organiza��o; por outro lado, no caso dos or�amentos do Estado, ser�o conhecidos como parte de uma pol�tica econ�mica e ser�o conhecidos, bem como os or�amentos p�blicos.

Palavras-chave: public budget; economic policy; tool; management; income.

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Introducci�n

La planeaci�n de un presupuesto estatal seg�n Flores (2021), partiendo de una racionalidad, obedece a los siguientes manifiestos que poseen un car�cter pol�tico, econ�mico y social; importante para el incremento y desarrollo de cualquier territorio:

1. El presupuesto est� compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representa cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del estado de meter la mano en los bolsillos y decidir sobre su asignaci�n (p.25).

2. En esa decisi�n sobre la distribuci�n, el presupuesto revela las prioridades del gobierno y permite evaluarlo a trav�s del an�lisis de impactos, as� como de la revisi�n-auditor�a (p�g. 25).

3. El presupuesto tiene un peso macroecon�mico muy evidente en el crecimiento, el empleo, la inflaci�n, y la estabilidad. Las pol�ticas de ingreso y de asignaci�n del gasto p�blico son elementos clave de la pol�tica econ�mica: tienen impactos definitivos en el crecimiento de la econom�a y en el desarrollo social; son adem�s impactos de largo alcance. Con particular fuerza en pa�ses en v�as de desarrollo el presupuesto p�blico estimula la acumulaci�n de capital f�sico y la inversi�n en capital humano. Por ejemplo, pol�ticas tributarias y pol�ticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia en el ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener la estabilidad macroecon�mica y redistribuir el ingreso, a trav�s de la reasignaci�n de recursos y esfuerzos hacia programas sociales �educaci�n, mejora en los servicios de salud, disminuci�n de los grados de pobreza, provisi�n de seguridad p�blica, creaci�n de infraestructura, desarrollo regional, alientos a producci�n, entre otros.-., y la inversi�n en capital f�sico y humano, motor del desarrollo (p�g. 27).

En contrasentido, pero con mayor facilidad, pol�ticas de ingreso y egresos err�neas pueden impactar negativamente a la sociedad.

De acuerdo con la CEPAL (2022), el dise�o institucional en el campo fiscal debe responder a tres objetivos. El primero se refiere a la necesidad ineludible de que los niveles de ingresos y gastos sean conducentes al equilibrio macroecon�mico y el crecimiento; el segundo, al que se refiere prioritariamente este trabajo, supone la capacidad de garantizar que el uso de los recursos p�blicos se corresponda con los planes y prioridades de gobierno que surgen del proceso democr�tico; y el tercero, demanda el uso eficiente de esos recursos. Es en este contexto donde se percibe el contrasentido de concentrar toda responsabilidad fiscal en los ministerios o recaudadoras de impuestos. (CEPAL, 2022).

5. Otro factor que le da gran importancia al presupuesto es el hecho de que es la sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: representa los recursos del estado. El estado, para funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial), para cumplir con sus funciones b�sicas (provisi�n de bienes p�blicos) y constitucionales, requiere de recursos. Cualquier acci�n gubernamental, requiere de un aparato administrativo que necesita recursos p�blicos. Estos se generan a trav�s de las funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos servicios, emitir y contratar deuda p�blica.

6. Finalmente, aunque relevante se considera que el presupuesto tiene una profunda interacci�n con la pol�tica (impacto pol�tico) y con el poder. La acci�n del gobierno tiene un efecto determinante en la composici�n pol�tica: la consolida, la dinamiza, y continuamente la va modifica.

Como bien dice (Mu�oz, 2017) �el presupuesto es un punto de reuni�n de fuerzas de la sociedad� (p�g. 13), en esa medida, no es un instrumento meramente t�cnico sino pol�tico, y estrechamente relacionado con el conjunto de las acciones que definen la pol�tica econ�mica y la pol�tica en general, en la medida en que se �stas reflejan en la asignaci�n de los recursos p�blicos.

Esto no quiere decir que, para la definici�n y el manejo de la pol�tica presupuestaria, pueda prescindirse de la t�cnica, pero s� demanda que la t�cnica est� en funci�n de la pol�tica, sin pretender sustituirla. Es importante as� que se pueda definir el ciclo presupuestario.

 

Resultados

El Ciclo presupuestario se relaciona con el Presupuesto General del Estado al concebirse, as� como un instrumento din�mico se identifica en diferentes fases o etapas, es decir, cumple un ciclo. Se entiende por ciclo un inicio y un final de diversas actividades. Es as� que el ciclo presupuestario tiene varias etapas, que son: i) Programaci�n, ii) Formulaci�n, iii) Aprobaci�n, iv) Ejecuci�n, v) Evaluaci�n y Seguimiento, vi) Clausura y Liquidaci�n (Cal�n, 2018, p�g. 5). �La primera fase del ciclo presupuestario especifica los objetivos y metas se�alados en la planificaci�n del Estado e institucional. En esta programaci�n ser�n las entidades gubernamentales quienes definan los programas, proyectos y actividades a incorporarse en el presupuesto (Ministerio de Finanzas, 2021, p�g. 2)

En Ecuador existe una dependencia encargada de la elaboraci�n de las directrices presupuestarias, esta es la Subsecretaria de Presupuesto del Ministerio de Finanzas quien analiza y promueve las decisiones sobre los posibles l�mites de ingresos y gastos. De similar manera en esta etapa del ciclo se elabora los cat�logos (listado de instituciones, programas, proyectos) y clasificadores (listado de uso institucional que especifica la gesti�n que se va a realizar tanto de d�nde proviene y hacia d�nde ir�n esos recursos) (Ministerio de Finanzas, 2021, p�g. 2)

 

Formulaci�n

Es la segunda fase del ciclo presupuestario. El organismo encargado recoge los requerimientos de las instituciones comprendidas en el Presupuesto General del Estado, con la finalidad de apoyar al cumplimiento de la planificaci�n del Estado, as� como lo establecido en el escenario macroecon�mico, en donde se establecen las proyecciones de inflaci�n del Ecuador, su crecimiento econ�mico, y el precio de sus principales productos. En esta etapa, el Ministerio de Finanzas consolidar� las Proformas Presupuestarias institucionales y generar� la Proforma del Presupuesto General del Estado, bajo los est�ndares establecidos en cat�logos y clasificadores (Ministerio de Finanzas, 2021, p�g. 3)

 

Aprobaci�n

Elaborado el presupuesto por el Ministerio de Finanzas, el Poder Ejecutivo, a trav�s de la Presidencia de la Rep�blica, se env�a a la Asamblea Nacional para su aprobaci�n. Donde este organismo podr�, en caso de ser oportuno, hacer observaciones y proponer alternativas a la distribuci�n de los recursos de ingresos y gastos por sectores, sin que altere el monto total de la Proforma. Una vez que la Asamblea Nacional aprueba la Proforma Presupuestaria, �sta se convierte en el Presupuesto Inicial Aprobado, y entrar� en vigencia a partir del uno de enero del siguiente a�o, sin prejuicio de su publicaci�n en el Registro Oficial (Ministerio de Finanzas, 2021, p�g. 4)

 

Ejecuci�n

Durante esta etapa del ciclo presupuestario, todas las entidades del Sector P�blico ponen
en pr�ctica lo establecido en su presupuesto, es decir, utilizan los recursos aprobados y
cumplen con todas las acciones destinadas la utilizaci�n de los recursos humanos, materiales y financieros que les fueron asignados con el prop�sito de obtener bienes y servicios en la cantidad, calidad y tiempo previstos.

La Ejecuci�n Presupuestaria posee ciertas caracter�sticas en el manejo del presupuesto, y adopta las siguientes denominaciones:

a)     Presupuesto Inicial.- Es el monto que arranca o inicia el manejo financiero de una entidad, y que constituye el valor aprobado por la Asamblea Nacional.

b)     Presupuesto Codificado.- Es el presupuesto inicial m�s las reformas realizadas a una fecha de corte durante la ejecuci�n, resultado de una serie de modificaciones realizadas como aumentos de ingresos, disminuciones, identificaci�n de recursos para gastos adicionales, entre otros.

c)     Presupuesto Comprometido.- Son los recursos comprometidos por el Estado a trav�s de convenios y otros documentos legales, de tal forma que son exigibles en el corto y mediano plazo.

d)     Presupuesto Devengado.- Es el monto de las obras, bienes o servicios tramitados por cada entidad, cuyo valor es una obligaci�n de pago por la prestaci�n efectiva realizada.

e)     Presupuesto Pagado.- Son los pagos efectivos realizados a los proveedores por los bienes o servicios adquiridos. Es la liquidaci�n mediante un desembolso de dinero o transferencia realizado al proveedor que brind� el bien o servicio adquirido. La transferencia la realiza el Ministerio de Finanzas, previa la solicitud de la instituci�n que ha contratado al tercero.

 

Como se puede observar la fase de ejecuci�n presupuestaria supone la fase m�s �lgida puesto que se demuestra realmente si existi� una adecuada realizaci�n de las fases anteriores; como es l�gico esta ejecuci�n deber� ser evaluada para comprobar su efectividad.

 

Evaluaci�n y Seguimiento

La evaluaci�n y seguimiento del presupuesto es una medici�n de resultados f�sicos y financieros obtenidos y los efectos que �stos han producido; as� como el an�lisis de variaciones financieras.� De conformidad a las Normas T�cnicas de Presupuesto la evaluaci�n que realiza el ente rector de las finanzas p�blicas es a la ejecuci�n presupuestaria y ex post al finalizar el ejercicio fiscal. Se eval�a a nivel global y a nivel institucional; esta etapa del ciclo presupuestario es muy importante y de conformidad a la investigaci�n realizada se determin� que no se le presta mucha atenci�n; el seguimiento y evaluaci�n que se realiza es a la ejecuci�n presupuestaria y no al destino de los recursos que se les asign� a las entidades p�blicas para satisfacer las necesidades de la sociedad, el ente rector del Sistema Nacional de la Finanzas P�blicas no dispone de investigaci�n sobre indicadores de desempe�o ni de impacto (Cal�n, 2018).

 

Resultados econ�mico-financieros de la ejecuci�n presupuestaria para evaluarse ser�n en funci�n de:

 

●      Ejecuci�n presupuestaria de los ingresos

●      Ejecuci�n presupuestaria de los gastos por su objeto y naturaleza econ�mica

●      Ejecuci�n presupuestaria del financiamiento

●      Ejecuci�n presupuestaria sectorial-institucional

●      Ejecuci�n presupuestaria de los programas

●      Ejecuci�n presupuestaria del Programa Anual de Inversiones (Subsecretar�a de Presupuestos, 2022)

 

Clausura y liquidaci�n del presupuesto:

Clausurado el presupuesto el 31 de diciembre de cada ejercicio fiscal se procede al cierre contable y liquidaci�n presupuestaria, proceso que se realiza hasta el 31 de marzo del a�o siguiente, de conformidad con las normas t�cnicas dictadas por el ente rector de las finanzas p�blicas. La clausura del presupuesto establece que todas las operaciones que impliquen afectaci�n presupuestaria de cualquier naturaleza se realizar�n hasta el 31 de diciembre de cada ejercicio fiscal por lo que posterior a esta fecha no se podr� contraer compromisos ni obligaciones que afecten el presupuesto clausurado; y la liquidaci�n presupuestaria corresponde a la elaboraci�n y exposici�n al nivel consolidado de la ejecuci�n presupuestaria registrada a la clausura del ejercicio fiscal anual.

 

Procesos de Contrataci�n P�blica de Bienes y Servicios

A partir del 4 de agosto de 2008, las contrataciones que realiza el Estado se rigen por la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica (�LOSNCP�). Se considera como un Sistema o un conjunto articulado y coordinado de elementos que coadyuvan a la gesti�n de la contrataci�n p�blica. Para facilitar estos procesos se cuenta con El Sistema de Contrataci�n P�blica de Bienes y Servicios que a su vez est� compuesto de los siguientes elementos:

●      Principios

●      Normas

●      Herramientas inform�ticas

●      Procedimientos

●      Marco Institucional (Sercop, 2022, p�g. 6).

 

Todos los que participan, de uno u otro modo, en procesos de contrataci�n p�blica, deben utilizar y aplicar estos elementos con un objetivo: que la contrataci�n p�blica cumpla con sus fines de forma apegada a la Constituci�n y la Ley.

 

Este proceso tiene como fin, seg�n el Manual de contrataci�n p�blica en su �ltima versi�n:

●      Proveer al Estado de bienes, servicios, obras y consultor�a con la mejor combinaci�n de

●      calidad, precio y oportunidad,

●      Promover la producci�n nacional y

●      Incluir a la econom�a popular y solidaria y a micro, peque�as y medianas unidades

●      productivas como proveedores del Estado.

●      Dinamizar la econom�a nacional aprovechando la capacidad de contrataci�n del Estado (Direcci�n de contrataci�n p�blica, 2021).

 

Es importante destacar seg�n Rojas (Fuentes, 2021) una contrataci�n se somete a la Ley de Contrataci�n P�blica y en� la aplicaci�n de varios criterios: quien realiza la contrataci�n, qu� se contrata, y en qu� lugar se prestan los servicios (p.23).

 

�mbito de acci�n seg�n la entidad contratante

El �mbito como menciona Jij�n (2018) Los Organismos y entidades contratantes son creados por la Constituci�n o la Ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestaci�n de servicios p�blicos o para desarrollar actividades econ�micas asumidas por el Estado, 1) todo organismo o dependencia de las cinco Funciones del Estado, 2) todo organismo establecido en la Constituci�n ajeno a Funciones del Estado (Procuradur�a, Corte Constitucional, IESS), 3) todo Gobierno Aut�nomo Descentralizado (GAD): junta parroquial, municipio, 4) prefectura y gobernaci�n regional, 5) toda empresa p�blica: nacional, seccional, matriz y subsidiaria, regida por la Ley Org�nica de Empresas P�blicas o Las empresas privadas en las que el Estado tiene una participaci�n menor a 50% no est�n regidas por la Ley Org�nica de Empresas P�blicas.

 

Compa��as de Derecho privado, s�lo en estos casos:

●      Si tienen capital exclusivo o mayoritario del Estado,

●      Si poseen o administran recursos p�blicos (inclusive v�a donaci�n) en m�s de 50%,

●      Si la contrataci�n se realiza con recursos p�blicos en m�s de 50%. O (Son condiciones alternativas: basta que una se cumpla).

●      Fundaciones, Corporaciones, ONG�s u Organizaciones de la Sociedad Civil, s�lo en los

●      mismos casos que para compa��as de derecho privado.

 

Fases del procedimiento de contrataci�n p�blica

Los procesos de contrataci�n p�blica en Ecuador tienen tres fases diferenciadas (recogidas en el� Art�culo 2 de resoluci�n 72 de agosto de 2016):

●       Fase preparatoria.

●       Fase precontractual.

●       Fase contractual.

 

Fase preparatoria

La fase preparatoria de los procedimientos de contrataci�n p�blica en Ecuador abarca la elaboraci�n y modificaci�n del Plan Anual de Contrataciones (PAC) por parte de la entidad contratante. En esta fase se incluyen la elaboraci�n de estudios de mercado, especificaciones t�cnicas, t�rminos de referencia (TDR) y toda actividad hasta antes de la publicaci�n del procedimiento en el Portal Institucional del Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica (SERCOP). El posible proveedor no interviene en esta fase, sino que interviene a partir de la fase precontractual.

 

Fase precontractual

La fase precontractual va desde la publicaci�n de los pliegos hasta la adjudicaci�n o declaratoria de desierto del proceso de contrataci�n.

Por tanto, la fase se inicia con la publicaci�n del procedimiento en el Portal Institucional del SERCOP� y abarca las siguientes fases:

●       Etapa de preguntas, respuestas y aclaraciones

●       Modificaciones de condiciones contractuales o de pliegos

●       Cancelaci�n del procedimiento, etapa de recepci�n, apertura, convalidaci�n de errores, verificaci�n, y calificaci�n de ofertas

●       Informe de la comisi�n t�cnica o del delgado

●       Resoluci�n y publicaci�n de la adjudicaci�n o decisi�n de procedimiento desierto

●       Y todo acto que est� comprendido entre la convocatoria hasta la Fase contractual

 

Fase contractual

En la fase contractual o de ejecuci�n del contrato, el proveedor debe tratar directamente con un administrador designado por la entidad contratante. Este administrador se asegurar� de que se cumpla lo pactado en el contrato. La fase contractual acaba con la suscripci�n del acta de entrega de recepci�n definitiva e incluye las siguientes acciones:

●       Registro en el Portal Institucional del Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica

●       Administraci�n de la ejecuci�n contractual

●       �������� Y en el caso de ser pertinente la realizaci�n de �rdenes de trabajo, �rdenes de cambio y contratos complementarios cubriendo la totalidad de los eventos.

 

Portal de contrataci�n

El Sistema Oficial de Contrataci�n P�blica del Ecuador es de uso obligatorio para las entidades sometidas a esta Ley y es administrado por el Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica.

El portal contendr�, entre otras, el RUP, Cat�logo electr�nico, el listado de las instituciones y contratistas del SNCP, informes de las Entidades Contratantes, estad�sticas, contratistas incumplidos, la informaci�n sobre el estado de las contrataciones p�blicas y ser� el �nico medio empleado para realizar todo procedimiento electr�nico relacionado con un proceso de contrataci�n p�blica, de acuerdo a las disposiciones de la presente Ley, su Reglamento y las regulaciones del SERCOP.

El portal deber� adem�s integrar mecanismos para la capacitaci�n en l�nea de los actores del SNCP. La informaci�n relevante de los procedimientos de contrataci�n se publica obligatoriamente a trav�s del portal.

 

Presupuesto y Contrataci�n p�blica

En los �ltimos a�os la inquietud por el desempe�o de la acci�n p�blica ha generado una revoluci�n tecnol�gica, un nuevo estado del arte que incluye La literatura en ingl�s sobre gesti�n p�blica utiliza la palabra performance que significa �desempe�o� (Merino, 2020). En efecto, en un n�mero importante de pa�ses se verifica una interesante discusi�n conceptual y el dise�o y el desarrollo de una variedad de instrumentos con diferentes alcances y profundidad metodol�gica con el objeto de obtener informaci�n de desempe�o, entendido como la actuaci�n o el funcionamiento en las acciones p�blicas.

As�, es frecuente la menci�n de indicadores de desempe�o, matrices de indicadores, matrices de marco l�gico, evaluaciones de programas, evaluaciones de proyectos, revisiones de gasto, entre otros (Banco Mundial , 2018).

 

Sin embargo, como se se�ala m�s adelante, el desarrollo, y la implementaci�n de instrumentos, y la disponibilidad de informaci�n que estos puedan generar, por s� mismos, no son sin�nimo de un presupuesto que se basa en los resultados o en el desempe�o de los recursos p�blicos. Lo nuevo o esencial son las variadas aplicaciones que es posible efectuar para mejorar la calidad del gasto p�blico a partir del uso de la informaci�n de desempe�o generada por esa revoluci�n tecnol�gica.

Muchos gobiernos expresan la intenci�n de desarrollar un sistema de presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempe�o en particular para contrarrestar la tradici�n de incremento en la formulaci�n y la discusi�n legislativa de los presupuestos (Banco Mundial , 2018). Esta se caracteriza por decisiones centradas en las variaciones de los gastos respecto del a�o anterior m�s que en los montos totales de esos gastos y en las justificaciones de los programas, los proyectos o las acciones que financian esos gastos. Pero, qu� distingue a la forma de presupuestar

para resultados.

El nuevo modelo de gesti�n presupuestario basado en resultados en el Ecuador pretende que las modificaciones al presupuesto deben ir a la par de las modificaciones a la planificaci�n mismas que deben ser coordinadas con los entes rectores de las finanzas p�blicas y de la planificaci�n; es decir, las entidades que conforman el PGE pueden reprogramar la meta del programa cuando se altere el presupuesto, cambie la planificaci�n institucional o se identifiquen errores; as� tambi�n, puede reprogramar productos cuando por ajustes en el presupuesto o en la planificaci�n se incorporen nuevos productos, pueden actualizar indicadores cuando se incorporan nuevos productos indicadores o si existen errores en los indicadores iniciales

Seg�n el Ministerio de Econom�a y Finanzas & Cooperaci�n Alemana implementada por la GIZ (2016), �...el Presupuesto por Resultados es una estrategia de gesti�n p�blica que vincula la asignaci�n de recursos a productos y resultados medibles a favor de la poblaci�n...�(p.7), requiri�ndosela presencia de una enunciaci�n clara de los resultados a conquistar, el compromiso para alcanzarlos, qui�nes y que har�n los responsables, los procedimientos para la� generaci�n� de� informaci�n� de� resultados,� productos� y� de� las� herramientas� de� gesti�n institucional,� y� finalmente� la� rendici�n� de� cuentas.

En este sentido la rendici�n de cuentas como ley impostergable de las instituciones p�blicas, hace menci�n a la presentaci�n de sus logros alcanzados y as� la ejecuci�n del presupuesto otorgado a cada una de ellas. En esta fase se puede observar que gran cantidad de la ejecuci�n estar� dada por la eficaz y eficiente utilizaci�n del sistema de contrataci�n de servicios p�blicos.

Parte de este cumplimiento de transparencia de informaci�n est� referenciado en el Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica (SNCP) puesto que, es el conjunto de principios, normas, procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programaci�n, presupuestos, control, administraci�n y ejecuci�n de las contrataciones realizadas por las Entidades Contratantes. Forman parte del SNCP las entidades sujetas al �mbito de la ley.

Por otra parte como se�ala Pe�a (2016)� el Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica junto con las dem�s instituciones y organismos p�blicos que ejerzan funciones en materia de presupuestos, planificaci�n, control y contrataci�n p�blica, forman parte del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica, en el �mbito de sus competencias y son quienes de forma impl�cita toman responsabilidad en la ejecuci�n del presupuesto destinado (p�g.20).

Para una adecuada ejecuci�n del presupuesto y una apropiada evaluaci�n posterior el sistema de contrataci�n p�blica plantea los siguientes objetivos:

1. Garantizar la calidad del gasto p�blico y su ejecuci�n en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo;

2. Garantizar la ejecuci�n plena de los contratos y la aplicaci�n efectiva de las normas contractuales;

3. Garantizar la transparencia y evitar la discrecionalidad en la contrataci�n p�blica;

4. Convertir la contrataci�n p�blica en un elemento dinamizador de la producci�n

nacional;

5. Promover la participaci�n de artesanos, profesionales, micro, peque�as y medianas empresas con ofertas competitivas, en el marco de esta Ley;

6. Agilitar, simplificar y adecuar los procesos de adquisici�n a las distintas necesidades de las pol�ticas p�blicas y a su ejecuci�n oportuna;

7. Impulsar la participaci�n social a trav�s de procesos de veedur�a ciudadana que se desarrollen a nivel nacional, de conformidad con el Reglamento;

8. Mantener una sujeci�n efectiva y permanente de la contrataci�n p�blica con los

sistemas de planificaci�n y presupuestos del Gobierno central y de los organismos

seccionales;

9. Modernizar los procesos de contrataci�n p�blica para que sean una herramienta de eficiencia en la gesti�n econ�mica de los recursos del Estado;

10. Garantizar la permanencia y efectividad de los sistemas de control de gesti�n y

transparencia del gasto p�blico; y,

11. Incentivar y garantizar la participaci�n de proveedores confiables y competitivos en el SNCP (Sercop, 2022).

Adem�s de los objetivos se deber� tomar en cuenta que el presupuesto a ejecutarse estar� dado seg�n el Plan Anual de Contrataci�n. Donde las Entidades Contratantes, para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, sus objetivos y necesidades institucionales, formular�n el Plan Anual de Contrataci�n con el presupuesto correspondiente, de conformidad a la planificaci�n plurianual de la Instituci�n, asociados al Plan Nacional de Desarrollo y a los presupuestos del Estado.

El Plan ser� publicado obligatoriamente en la p�gina Web de la Entidad Contratante dentro de los quince (15) d�as del mes de enero de cada a�o e interoperar� con el portal electr�nico. De existir reformas al Plan Anual de Contrataci�n, �stas ser�n publicadas siguiendo los mismos mecanismos previstos.

 

Discusi�n

El presupuesto de un Estado al menos gestionado de forma adecuada debe contar con una metodolog�a que permite vincular los procesos de toma de decisiones y de asignaci�n de recursos p�blicos, al logro de resultados, con base en el desempe�o observado y esperado del ejercicio de los recursos presupuestarios, en apego a los objetivos de planeaci�n de cada uno de los niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal) (Gudi�o, 2022).

Es as�, que la aplicaci�n de una adecuada metodolog�a de presupuestos se encuentra estrechamente vinculada con la contabilidad gubernamental y permite generar indicadores de resultados y de desempe�o; y conectarlos con la informaci�n financiera, contribuyendo as� a cumplir con los principios de administraci�n de recursos establecidos en las normativas de cada pa�s.

La contrataci�n p�blica en Am�rica Latina presenta aspectos positivos y negativos que en la mayor�a de los casos son comunes a los distintos pa�ses de la regi�n. En cuanto a los aspectos positivos. Destacan la introducci�n de las nuevas tecnolog�as en los procesos de contrataci�n p�blica y las continuas mejoras de la normativa legal que se han ido produciendo a lo largo de los �ltimos a�os en todos los pa�ses, en mayor medida en unos que otros (Torres, 2019, p�g. 25). La implementaci�n de sistemas electr�nicos y las continuas reformas legales persiguen objetivos comunes en todos los pa�ses: transparencia, eficiencia, control y vigilancia ciudadana. Respecto a los aspectos negativos comunes, la principal caracter�stica de la contrataci�n p�blica en Latinoam�rica es el riesgo de corrupci�n, que sigue persistiendo a pesar de los esfuerzos de los distintos pa�ses por reducirlo. Todos los pa�ses de Am�rica Latina est�n comprometidos mediante marcos supranacionales a los que se han adherido de forma voluntaria como la Convenci�n Interamericana contra la Corrupci�n (CICC) y varios pa�ses tambi�n a la Convenci�n de las Naciones Unidas Contra la Corrupci�n (CNUCC). A modo de resumen, los principales problemas comunes en materia de contrataci�n p�blica en la regi�n son: i) Riesgo de corrupci�n. Los sistemas de contrataci�n p�blica de la regi�n muestran un nivel medio de riesgo de corrupci�n, a pesar de los esfuerzos de los distintos pa�ses por mejorar los procesos y la transparencia de los mismos. ii). Fallos en la normativa legal. La mayor�a de los sistemas de contrataci�n no contemplan altos niveles de riesgo de corrupci�n desde el lado del marco legal. Sin embargo, el problema surge cuando se analiza la aplicaci�n de las leyes que rigen la contrataci�n p�blica (Torres, 2019, p�g. 25).

Ecuador muestran riesgos m�s altos por imperfecciones en las leyes. En algunos casos, existen normativas diferentes aplicables a un mismo caso, lo que genera dificultades en la aplicaci�n de la ley. iii) Debilidad en el acceso a la informaci�n. El acceso a la informaci�n es lo m�s importante para asegurar la transparencia y el control de los procesos de contrataci�n. Este acceso es inexistente o de baja calidad en la regi�n.

De igual manera la falta de estad�stica sobre desempe�o de los sistemas de contrataci�n socava la capacidad de las autoridades de controlar de forma efectiva los sistemas de contrataci�n p�blica. Pa�ses como Colombia y Chile reportan relativamente buenas pr�cticas en materia de acceso a la informaci�n y Costa Rica y Per� indican, que aunque ha habido problemas severos a�n hay debilidades importantes en esta materia, ha existido mejoras en los �ltimos a�os. iv. Fallos en los m�todos de selecci�n de contratista y abuso de contrataci�n directa (Torres, 2019, p�g. 26).

La contrataci�n p�blica en Ecuador ocupa una parte muy importante dentro de los objetivos del Gobierno en los �ltimos a�os. Es uno de los principales instrumentos de fomento y desarrollo de la econom�a nacional. En el a�o 2018 el sector p�blico ecuatoriano aport� el 6,4% del PIB y abarc� el 20,1% del Presupuesto General del Estado. En este sentido fue necesario crear un Sistema de Contrataci�n P�blica que articulara la planificaci�n, el presupuesto, la ejecuci�n y el control de las contrataciones que efectuara el Estado. Para ello y con el objetivo de regular los procedimientos de contrataci�n p�blica, en agosto de 2008 se promulg� la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica (LOSNCP) (Pe�a, 2016)

Esta Ley en sus inicios cre� el Instituto Nacional de Contrataci�n P�blica (INCOP), sustituido despu�s por el Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica (SERCOP). En mayo de 2009 se cre� el Reglamento a la Ley Org�nica del Sistema Nacional de la Contrataci�n P�blica en el que se establec�an reglas para la ejecuci�n de la Ley. Tambi�n est� vigente la Resoluci�n del Servicio Nacional de Contrataci�n P�blica N�72 establecida en enero de 2018, y donde cada fecha y registro son relevantes puesto que en su medida deben ser evaluadas y calificadas seg�n su eficiencia.

La Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica se crea seg�n los considerandos del proyecto de ley con el objetivo de frenar los actos de corrupci�n generados por malos servidores y servidoras del Estado; concentrar a todos los organismos y entidades del sector p�blico para que su accionar se unifique de tal manera que todos participen con las mismas reglas de juego, tanto las entidades contratantes como los proveedores, tratando de generar una base s�lida con un objetivo claro de participaci�n igualitaria en donde se compenetren herramientas inform�ticas, como ocurre en varios pa�ses entre ellos Chile, Per�, Brasil, Colombia o M�xico; en donde no se requiere ni se exige la emisi�n de informes previos por parte de los organismos de control; nace para que exista transparencia en los procesos de contrataci�n, ya que la normativa anterior no brindaba la respuesta oportuna y eficiente a los requerimientos de obras, bienes y servicios de las entidades contratantes con par�metros de calidad y costo, constituyendo herramientas que permitan optimizar los recursos p�blicos, a efecto que no se produzcan paralizaciones de obras y servicios de mala calidad con las consecuentes desatenciones de las necesidades y requerimientos de las comunidades que esperan ansiosas la soluci�n a sus agobiantes problemas (Guti�rrez, 2018).

Razonamientos l�gicos y conceptuales, creados justamente por la asamblea con la intenci�n de organizar ese andamiaje corrupto y perjudicial a los intereses del Estado, con la �nica finalidad de que esos intereses vayan a satisfacer las necesidades reales de la comunidad.

La contrataci�n p�blica en Ecuador en 2018 represent� un 6,4% del total del Producto Interior Bruto. Este dato es el menor registrado en los �ltimos a�os a excepci�n de 2017, a�o en el que los datos fueron at�picamente bajos por tratarse de un a�o electoral. El importe total de la contrataci�n en el a�o 2018 fue de 7.000,6 millones USD. En estas cifras se puede percibir el efecto del plan de austeridad elaborado por el Gobierno cuyas compras representaron el 53% de la compra p�blica total (el dato m�s bajo registrado en los �ltimos 3 a�os). A pesar de ello, las compras realizadas por los Gobiernos Aut�nomos Descentralizados se han visto incrementadas, pasando de un 33% en 2017 a un 42% en 2018.

Como se puede observar en la evoluci�n de la d�cada, los valores destinados a la Contrataci�n p�blica han sido progresivos considerando la representaci�n que ha tenido sobre el Presupuesto General del Estado, distingui�ndose el a�o 2020 como at�pico; y de tendencia a la baja en montos de contrataci�n. Por otro lado, resulta interesante analizar el n�mero de procesos, monto adjudicado y porcentaje de participaci�n para cada uno de los procedimientos tanto del r�gimen com�n como del especial de Ecuador. En el caso del r�gimen com�n, la subasta inversa electr�nica y el cat�logo electr�nico son los que acumulan un mayor n�mero en cambio, los principales procesos son y comunicaci�n social (Gudi�o, 2022).

Por otra parte, si bien en 2007, la Ley Org�nica del Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica (LOSNCP) instituy� el Sistema Nacional de Contrataci�n P�blica (SERCOP) para regular los procesos de contrataci�n p�blica en Ecuador. En 2017, el Banco Mundial describi� el sistema como el m�s transparente y eficiente en las Am�ricas. Sin embargo, no es suficiente que el sistema funcione correctamente, tambi�n es necesario que sus usuarios est�n satisfechos con su servicio. Seg�n datos oficiales, la contrataci�n p�blica obtuvo una calificaci�n de satisfacci�n de sus usuarios de 4,92 puntos sobre 5, lo que incluye procesos de compras p�blicas y contrataci�n de obras. Pero no se ha desglosado la satisfacci�n de los usuarios con respecto a la contrataci�n p�blica en la ejecuci�n de obras, proceso que ha recibido importantes cr�ticas en los �ltimos tiempos (Rodr�guez, 2018).

Este sistema de contrataci�n p�blica de Ecuador a su vez puede ser parte del �rea internacional y esto viene dado por el Acuerdo Comercial Multipartes. Al menos en la actualidad como ejemplo se tiene el firmado con la Uni�n Europea. Este Acuerdo se presenta como una forma de reforzar las relaciones entre la Uni�n Europea y tres pa�ses de la Regi�n Andina, Colombia, Per� y Ecuador. Para ello supone un marco de estabilidad permanente, seguridad jur�dica y predictibilidad con el objetivo de reforzar el comercio y la inversi�n.

El �Acuerdo Comercial entre la Uni�n Europea y sus Estados Miembros por una parte y Colombia, el Per� y Ecuador� se public� el 24 de noviembre de 2016 en el registro Oficial Edici�n Especial N� 780 entrando en vigor el 1 de enero de 2017. Su Protocolo de Adhesi�n se public� el 12 de diciembre de 2016 en el Registro Oficial Suplemento N� 900. Colombia y Per� se adhirieron en 2013 al Acuerdo por lo que Ecuador es el tercer pa�s de la Regi�n Andina en unirse.

Por este Acuerdo el pa�s permite a las instituciones catalogar los bienes europeos en el SERCOP como bienes de producci�n nacional. Es decir, todos los productos de Europa tendr�n la consideraci�n de bienes ecuatorianos para los concursos p�blicos y podr�n ser adquiridos sin necesidad de autorizaci�n del SERCOP .

La mayor barrera que se encuentran las empresas extranjeras dentro de la contrataci�n p�blica de Ecuador son los m�rgenes de preferencia. El margen de preferencia es una prioridad o preferencia que se establece en el SERCOP con relaci�n a los tratamientos aplicados a la importaci�n desde terceros pa�ses.

Para las empresas extranjeras existen dos tipos de barreras en el sistema ecuatoriano de contrataci�n p�blica, ambas relacionadas con los m�rgenes de preferencia.

1.�������� Si la empresa extranjera no se domicilia en Ecuador, realizar ventas al Estado le va a resultar complejo puesto que existen m�rgenes de preferencia que no le van a permitir participar en los procesos e incluso la empresa puede llegar a ser descalificada en el proceso.

2.�������� Si la empresa se domicilia como empresa extranjera, tambi�n pierde m�rgenes de preferencia porque en Ecuador se prioriza a las empresas ecuatorianas.

Por tanto, las empresas internacionales, sin importar su origen, han de domiciliarse en Ecuador para poder formar parte del sistema de contrataci�n p�blica en igualdad de condiciones que una empresa local, a pesar del Acuerdo Comercial Multipartes. Esto ocurre puesto que el Acuerdo no dota de Trato Nacional a las empresas, sino a sus bienes o servicios. Por tanto, para que las empresas extranjeras puedan participar con las mismas condiciones que las empresas locales, deber�n domiciliarse en el pa�s y posteriormente se valorar� si los bienes o servicios entran dentro del Acuerdo Comercial Multipartes o no.

Al domiciliarse en Ecuador, la Superintendencia de Compa��as exige a la empresa tener un representante legal en Ecuador y ser� entonces cuando la empresa extranjera comience a tener la categorizaci�n de una empresa ecuatoriana. Una vez domiciliada en Ecuador la empresa obtendr� el domicilio tributario y el n�mero de Registro �nico de Contribuyentes (RUC) por lo que podr� abrir un Registro �nico de Proveedores (RUP) (Superc�as, 2018).

 

Las empresas extranjeras te�ricamente podr�an formar parte del sistema de contrataci�n p�blica sin domiciliarse en Ecuador, pero no podr�n participar en las compras porque no se les va a dar ninguna preferencia en los procesos y en algunos casos pueden ser descalificadas, incluso en los servicios prestados al sistema de educaci�n.

 

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� 2023 por los autores. Este art�culo es de acceso abierto y distribuido seg�n los t�rminos y condiciones de la licencia Creative Commons Atribuci�n-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)

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