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La desvinculante planificaci�n territorial generadora de desigualdades en el Ecuador

 

The disconnected territorial planning that generates inequalities in Ecuador

 

O planeamento territorial desconectado que gera desigualdades no Equador

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: fzambrano0404@yahoo.es

 

 

Ciencias T�cnicas y Aplicadas

Art�culo de Investigaci�n

 

* Recibido: 23 de agosto de 2022 *Aceptado: 28 de septiembre de 2022 * Publicado: 06 de octubre de 2022

 

 

        I.            Licenciado en Gesti�n Local y Mag�ster en Proyectos de Desarrollo End�geno, Universidad Polit�cnica Salesiana, Investigador, Chone, Ecuador.

     II.            Licenciada en Ciencias de la Educaci�n y Mag�ster en Administraci�n P�blica y Literatura Infantil, Docente Investigador del Instituto Superior Tecnol�gico San Pedro de Portoviejo, Bah�a de Car�quez, Ecuador.

   III.            Licenciado en Administraci�n de Empresas, y Maestr�a en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca, Chone, Ecuador.

  IV.            Soci�logo Universidad T�cnica de Machala, Mag�ster en G�nero y Desarrollo, �FLACSO Ecuador, Quito, Ecuador.

 

 

Resumen

La planificaci�n estrat�gica y el ordenamiento territorial es un aspectos esencial en el Ecuador contempor�neo en sus jurisdicciones internas, cobrando importancia y pertinencia para con la poblaci�n y el territorio abordado en el presente ensayo delimitado en el periodo correspondiente al 2009-2019, siendo reciente, no es producto presente, sino parte de la configuraci�n colonial Inca-espa�ol que instal� sem�nticas, formas y pragm�ticas organizativas reforzadas en la rep�blica a trav�s de tres marcos: 1. institucionales, 2. normativos y 3. program�ticos, los que siguen vigente en la dominante estatalidad pol�tica centralista y por el uso capitalista del territorio, enfoque que ha incidido e incide en las jurisdicciones internas, de: provincias, cantones y parroquias a las que se les hace una revisi�n documental mostrada en evidentes desigualdades generadas social y territorialmente, insumos sustancial a ser puesto en perspectiva que deben ser superadas: estructural, estatal y socialmente.

Palabras claves: Planificaci�n territorial; Centralismo; Policentrismo; Desigualdades.

 

Abstract

Strategic planning and territorial ordering is an essential aspect in contemporary Ecuador in its internal jurisdictions, gaining importance and relevance to the population and territory addressed in this essay delimited in the period corresponding to 2009-2019, being recent, not It is not a present product, but part of the Inca-Spanish colonial configuration that installed organizational semantics, forms and pragmatics reinforced in the republic through three frameworks: 1. institutional, 2. normative and 3. programmatic, which are still in force in the dominant centralist political statehood and for the capitalist use of the territory, an approach that has affected and affects the internal jurisdictions, of: provinces, cantons and parishes to which a documentary review is made, shown in evident inequalities generated socially and territorially, substantial inputs to be put into perspective that must be overcome: structural, state and socially nt.

Keywords: Territorial planning; Centralism; polycentrism; Inequalities.

 

Resumo

O planejamento estrat�gico e ordenamento territorial � um aspecto essencial no Equador contempor�neo em suas jurisdi��es internas, ganhando import�ncia e relev�ncia para a popula��o e territ�rio abordado neste ensaio delimitado no per�odo correspondente a 2009-2019, sendo recente, n�o N�o � um produto presente , mas parte da configura��o colonial inca-espanhola que instalou sem�nticas, formas e pragm�ticas organizacionais refor�adas na rep�blica por meio de tr�s marcos: 1. institucional, 2. normativo e 3. program�tico, que ainda vigoram no estado pol�tico centralista dominante e para o uso capitalista do territ�rio, uma abordagem que afetou e afeta as jurisdi��es internas, de: prov�ncias, cant�es e par�quias para as quais � feita uma revis�o documental, mostrada em evidentes desigualdades geradas social e territorialmente, insumos substanciais a serem colocados em perspectiva que deve ser superado: estrutural, estatal e socialmenten.

Palavras-chave: Planejamento territorial; Centralismo; policentrismo; Desigualdades.

 

Introducci�n

El Ecuador republicano de 1830 est� llegando a su bicentenario, tiempo en el cual paso de la colonizaci�n Inca-espa�ol, a ser gobernado por una criolla oligarquizaci�n latifundista que sostuvo la dominaci�n y control estatal en disputa entre facciones regionales sierra-costa, �superada� con el desarrollismo de los 50 del s. XX que indujo a la �modernizaci�n estatal� mediante la penetraci�n socio-territorial constituyendo jurisdicciones internas, en: provincias, cantones y parroquias a las que se les dot� de marcos normativos e institucionales, acompa�ado de sentidos program�ticos para el ejercicio de competencias pol�tico-administrativas. (Maiguashca, 1994: 357-358).

La transici�n en menci�n no alcanza para superar el modo de desarrollo pre-capitalista agroexportador, ni con el extractivismo petrolero-minero desde los 70 del s. XX, tampoco con el d�bil industrialismo urbano que instal� el modelo de Estado nacional moderno y democr�tico, coartado tempranamente por el poderoso neoliberalismo planetario desde 1980, desarmando la m�nima estatalidad desarrollada, descentralizando disparidades regionales (Barrera, 1999), sin que haya logrado cierto nivel de desarrollo e igualdad extendido hasta el vigente ensayo neo-constitucionalista del 2008 sin resolver los d�ficits esenciales para la vida de la poblaci�n, menos la solvencia econ�mica condicionante que refunde el Estado nacional.

Este Ecuador es parte constitutiva de la regi�n Latina de Am�rica en el mapa estatal, pol�tico, ling��stico, institucional, vecindario, correspondi�ndole los sentidos comunes dados desde el siglo XV con la inicial conquista Inca, la posterior espa�ola-europea, hasta llegar al republicanismo con el vigente Estado liberal euroc�ntrico, adoptando y adaptando� una suerte de republicanismo anglo-latino, mezcla que pari� el civilizatorio mestizaje, no solo como producto racial, sino de dominaci�n estatal-societal.

Las transiciones identificadas, la rep�blica ensaya implantar un modelo de Estado nacional a la par de los de la regi�n, intento fallido, debido a que no fue convenido el sentido de Estado-naci�n, sino de la supremac�a del Estado elitista de corte olig�rquico-burgu�s desarrollista; es con la versi�n desarrollista que se redefine una nueva geograf�a de poder de dominio interno, determinando categor�as y subcategor�as espaciales para las jurisdicciones-territorios tanto centrales y urbanas, como para la periferia, dependiendo del peso espec�fico poblacional, econ�mico y pol�tico anclados al dominio estatal-centralista (Deller, 1978:100-102).

En esta etapa �moderna-desarrollista�, es donde el Estado nacional se configura, sin despojarse del dominio elitista, sentido extendido al dominio y control territorial, reforzando la acci�n educativa y la presencia militar con la estructuraci�n de niveles de gobierno que reforz� al colonial cabildo municipal como eje central, introduciendo al provincial desde 1945, pero como nivel de gobierno a partir de 1970, terminando en el 2000 con la conformaci�n de las juntas parroquiales como nivel de gobierno rural; con toda esta �capacidad estatal� no se logra el ansiado bienestar colectivo y la democratizaci�n socio-territorial-institucional porque el �poder est� cada vez m�s centralizado en el Estado, mientras la ciudadan�a se vuelve m�s aut�noma� (Dom�nguez, 2020: 275); esta autonom�a ciudadana obviamente desvinculada del Estado-centrismo que se despoj� de pertinencia socio-territorial.

En el corto periodo desarrollista se ha dotado a los territorios de jurisdicciones con representaci�n o gobierno pol�tico-administrativo, sustentado mediante normas espec�ficas, ensayando proceso de planificaci�n nacional-local con la inicial JUNAPLA en 1954, hasta llegar al periodo 2009-2020, mismo que es acogido en el presente trabajo como campo de an�lisis, pasando revista a los atrasos y pobrezas estructurales presente con y por la acci�n estatal mediante el uso instrumental de la planificaci�n nacional-territorial, m�s cuando esta no fue demandada interna y/o socialmente, sino influida por el desarrollismo en menci�n, que reconociendo avances sociales, pero con dominio elitista impide se superen los bienes b�sicos, que no deja pasar a un segundo estadio que logre �ndices medio de desarrollo humano, instalando desigualdades por el esencial uso capitalista del territorio, provocando los desequilibrios evidentes en la geograf�a nacional.

Es en este periodo que se define la nueva geograf�a de poder facilitando su estructuraci�n de la mano con el neoliberalismo desestatizador que instal� la pobreza socio-territorial en la amplia periferia nacional, la que llega hasta la periferia urbana, escenarios que concentran los mayores atrasos, pobrezas y desigualdades sustentado como imaginario dominante, que los y con los niveles de gobierno, aunque tengan las condiciones de iguales no superaran desigualdades que altere a la periferia rural y urbana ni con los ensayos planificadores local del periodo definido, debido a que el sentido conceptual y metodol�gico sigue siendo centralista.���

Situaci�n nada contribuyente que pase del estructural estadio primario rural-agrario, al prioritario urbano semi-industrial, aunque se haya dotado de los necesarios aspectos b�sicos esenciales, a pesar de aquello se han configurado asentamientos humanos estratificados prioritariamente urbanos en desmedro de la ruralidad, prioridad que ha distribuido una morfolog�a entre la centralidad del poder, con una mayoritaria periferia como determinante del control capitalista del territorio con una marcada ausencia de democratizaci�n institucional-territorial sin que logre justicia social y territorial.

 

Metodolog�a

El presente trabajo se sustent� metodol�gicamente por medio de la revisi�n documental al ejercicio de la planificaci�n territorial estatal, enfoque asociado a la comprensi�n de la planificaci�n no s�lo como un fen�meno individual, sino colectivo que se manifiesta en la realidad, haciendo una aproximaci�n como si fuese un objeto de estudio. Mediante este punto de vista, se tiene en cuenta que el proceso de planificaci�n se interrelaciona estrechamente y modifica la estructura e interrelaciones presentes a nivel regional o local objeto de estudio de intervenci�n. Aqu� es posible asumir que la planificaci�n no es neutra con el objeto, ya que lo modifica: antes, durante y despu�s del proceso favorable a la perspectiva del bloque dominante. Este fen�meno tiene mayor nitidez al analizar las metodolog�as en aplicaci�n respecto de los resultados del proceso de planificaci�n; los efectos aqu� observados se limitan al periodo 2009-2020, periodo prudencial por su posterior intervenci�n; aunque la din�mica impuesta sigue siendo obtener un plan jurisdiccional, lamentablemente a este se lo ha convertido en un documento, que aunque contenga un supuesto imaginario de cambios y modificaci�n socio-territorial, en el fondo resulta la profundizaci�n hegem�nica estatal-centralista.

 

La planificaci�n y el ordenamiento territorial del ecuador

 

El devenir de la planificaci�n territorial del ecuador

El actual Ecuador republicano liberal desde 1830, es producto del independentismo que no lo deslig� de la colonialidad, gobernado por un criollismo olig�rquico llegando hasta los 50 del siglo XX, periodo en el que se instala una incipiente estatalidad de la mano del desarrollismo cepalino que intenta imprimir la �modernizaci�n� necesaria similar al de la regi�n, donde el Estado nacional deb�a estructurarse internamente en jurisdicciones: provincias, cantones y parroquias; a cada una de �stas se les otorg� un nivel de gobierno y/o representaci�n pol�tica que han terminado fraccionando y fragmentando la gesti�n del Estado conformada actualmente por 24 provincias, 221 cantones y 825 parroquias rurales, limitando la ansiada unidad nacional ensayada sin lograrlo con 20 Constituciones (1830-2008), las que han pretendido sustentar condiciones objetivas y subjetivas que creen, conformen y/o configuren un sistema pol�tico y r�gimen de gobierno nacional-local.

A pesar del fraccionamiento-fragmentaci�n interna, este se sostiene por los sentidos y dominio centralista abordado narrativamente en �Ecuador Drama y Paradoja� (Ben�tez, 1950), el que presenta los acontecimientos y actores pol�ticos desde el colonial incaico-espa�ol, trasladado a la rep�blica liberal, llegando hasta la frontera de la constituci�n estatal desarrollista aqu� mencionada; ubicando al �Ecuador: del espacio al Estado Nacional� (Deler, 1987), que estructur� la geograf�a de poder m�s all� de las jurisdicciones internas con categor�as espaciales al territorio nacional, ratificando el desequilibrio nacional sin contener la polic�ntrica visi�n que hiciera una equilibrada unidad nacional; diferencias identificadas y profundizadas en, �Ecuador un Pa�s en Ciernes� (Quinteros, 1991), por la inexistencia estatal antes de la rep�blica sustentado en un pre-capitalismo no superado con/por el extractivismo petrolero-minero de los 70 del s. XX, ni con el d�bil industrialismo, afectado tempranamente por el neoliberalismo desde 1980, profundizando el �desarme descentralizador, con disparidades regionales y modo de desarrollo� (Barrera, 1999). Estos insumos sustanciales han dado soporte al propuesto y vigente ensayo neo-constitucionalista del 2008, apropi�ndose te�ricamente de los aspectos inconclusos que han evitado refundar el deseado Estado nacional democr�tico ecuatoriano.

Al descrito Ecuador parte de la Am�rica Latina indo-hispana-republicana, se pasa revista a los atrasos estructurales y pobrezas presente en la acci�n estatal mediante y por el uso instrumental de la planificaci�n, presente a fines del siglo XIX incorporada como noci�n de �previsi�n�, asociada a una etapa dentro de un ciclo de administraci�n del Estado. Esta previsi�n calculaba el porvenir, espec�ficamente en la utilidad y validez en relaci�n con el Estado del �Gobernar es prever� (Fayol, 1916); en este Estado incipiente fue necesario conformar una institucionalidad decidora guiada desde 1948 por la creada Comisi�n Econ�mica para Am�rica Latina y el Caribe (CEPAL); en esta �poca el Ecuador est� poblado por 71,7% de ruralidad (CEPAL, 2017), necesitando orientar no solo pol�ticas, de la mano de la acci�n planificadora desarrollista, inici�ndose la transformaci�n de la esencial estructura comunal agraria, a la tendencial estructuraci�n social donde el Estado ha cumplido un rol director en la construcci�n del dominante espacio urbano-industrial nacional.

Este sentido planificador estado-centrista no fue demandado interna y socialmente, sino influido por el desarrollismo global, logrando avances sociales sin que se superan los elementales bienes b�sicos que lo ubique con �ndices medio de desarrollo humano, sosteniendo un Gini a junio de 2021 de 0,493 a nivel nacional, 0,478 en lo urbano, y 0,477 en lo rural; nada comparable con el registro m�s bajo del 2017, que en lo nacional estaba en 0,462, donde el urbano fue del 0,442, y el rural de 0,434; determinando que este Gini se ha incrementado (INEC, 2021); independientemente de la comparaci�n temporal y/o espacial, las desigualdades est�n estructuralmente presente por el uso capitalista del territorio provocador de desigualdades en toda la geograf�a nacional.

Aqu� es pertinente ubicar el origen de la desigualdad tomando en cuenta la perspectiva cr�tica vinculada al proceso del desarrollo del capitalismo, caracterizado por un conjunto de contradicciones entre las que se destacan el desarrollo desigual en el tiempo (crisis peri�dicas) y en el espacio (brechas rural-urbano, brechas geogr�ficas entre pa�ses) as� como por la creciente desigualdad en la distribuci�n de la riqueza y el bienestar social presente en todos los niveles de la estructura social (Cueva, 2004) (Harvey, 2021).

Lo anterior tiene que ver en cuanto a pasar del estructural estadio primario rural-agrario, al prioritario urbano semi-industrial, donde al Ecuador le fue necesario dotarse de aspectos b�sicos esenciales configurador de asentamientos humanos estratificados de primera, segunda, y la obvia periferia por el determinante control capitalista del territorio; es aqu� donde el ejercicio planificador abordado no concibi� el sentido nacional polic�ntrico, tampoco la democratizaci�n institucional-territorial que da como resultante una mayoritaria periferia nacional.

Donde el significado social de la planificaci�n como acci�n y fuerza vitalizadora no ha sido la m�xima estatal, sino el instrumento ideal de la expansi�n del capital y la reproducci�n de la pobreza socio territorial capitalista, ya que con la inicial dotaci�n de bienes b�sicos y servicios sociales deb�an crearse las condiciones para un mayor aprovechamiento intencional de la econom�a, que con la introducci�n externa modifique la estructura productiva territorial, solo llev�ndolo a la consecuente mercantilizaci�n esquilmadora, pero con mayores ventajas hasta empresariales inducidas por el Estado vs la sobreviviente subsistencia de la local, donde esta �ltima ha salido perdiendo, adem�s de haberse sometido a la externa. (Bielza de Ory, 1991).

Esta planificaci�n como acto de proyectar tiene variadas connotaciones y usos, los cuales pueden y deben darle sentido siendo continua y temporal, en la mayor�a de los casos se redujo a ser instrumental; aun as� en todos los casos toma en cuenta o parte del pasado como antecedente, insumo que sirve para ubicarse en la temporal realidad presente y pensar proyectarse al futuro; todas han sido y son parte de los ejercicios o ensayos implementados en Am�rica Latina, de estos un relevante enfoque es el Prospectivo, con el que anticipa lo que debe suceder en el futuro interviniendo deliberadamente con lo propuesto o corregir distorsiones propias en este caso del territorio y en los niveles subnacionales de gobierno aplicados en periodos gubernamentales (cada 4 a�os), que debiendo aprovechar las oportunidades que ofrecen los contextos externos, como: la tecnolog�a, cooperaci�n financiera, hacerlos efectivos siempre que haya una cartera de proyectos o programas dise�ados por especialistas.

Otro enfoque es la Planeaci�n Estrat�gica, esencial para el empresariado privado, trasladado a la estatalidad con el fin de darle eficiencia en la prestaci�n de servicios, m�s que nada en lo social; este se concentra focalizando objetivos, y la estrategia mediante la �adopci�n de un curso de acci�n o de los criterios que lo definen encaminados a influir en una transformaci�n deliberada de la realidad, desde una situaci�n inicial hasta un estado final que se define como deseable� (Medina-Echeverr�a, 1977), enfoque estatalmente bastante institucionalizado.

El enfoque estrat�gico en la planificaci�n jurisdiccional se asocia a las condiciones cambiantes de la relaci�n del Estado, territorio y ciudadan�a, en un contexto internacional caracterizado por la creciente influencia global en el desarrollo de entidades territoriales como las ciudades, por ejemplo, las globales y las crecientes demandas por parte de la comunidad por respuestas descentralizadas m�s r�pidas y eficientes del Estado (Fern�ndez G�ell, 2006). Lo estrat�gico parte del diagn�stico mediante la tan conocida matriz FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), insumo necesario para dise�ar la visi�n estrat�gica, con objetivos futuros que se desean alcanzar, formulando estrategias de un conjunto de ejes tem�ticos que se�alan el camino para el logro de los objetivos definidos, aterrizando en un conjunto de actividades.

Estos enfoques metodol�gicos no han hecho que la descentralizaci�n sea la respuesta m�s adecuada para incidir creativa y pol�ticamente en el territorio, ya que se sigue ensayando espacios de coordinaci�n desde las potencialidades del Estado central con y entre los niveles de gobierno. Esta coordinaci�n ha logrado ciertos m�rgenes de gobernabilidad, pero reafirmando la centralista dominaci�n estatal nacional, que no es nueva en cuanto a la �centralizaci�n pol�tica y descentralizaci�n administrativa� (Ayala Mora, 2002) como f�rmula en el Ecuador, usada a fines del s. XIX durante los gobiernos del progresismo. Es por esto que el estatal dominio se arroga metodol�gica y normativamente la visi�n estructural de la planificaci�n a las jurisdicciones sin que sean decididas por estas, adem�s �resulta evidente que una multiplicaci�n de instancias de gobierno encarece el costo del funcionamiento del Estado y dificulta la gesti�n p�blica por la yuxtaposici�n de administraciones, a las que el ciudadano debe recurrir para resolver sus problemas, los cuales muchas veces acaban colisionando entre s�, y fruto de la descoordinaci�n, no resuelven las necesidades sociales� (Viciano, 2009: 106).

A los enfoques planificadores en menci�n les fue necesario incorporar m�s que una metodolog�a, la participaci�n de la sociedad, involucrando a los actores territoriales claves y en este caso m�s que decisores, han sido testigos de las pretensiones de la gobernanza en cuanto a crear un espacio de legitimidad m�s all� de la ilusoria ficci�n electoral que pretende provocar equidades, m�s que igualdades, cubriendo con glamour a la democracia estatal, reforzando mucho m�s a la �igualdad de mercado� definida por �lvaro Garc�a (2020), suponiendo democratizaci�n a la descentralizaci�n neoliberal, coincidiendo con la elecci�n de gobernantes locales en Latinoam�rica a partir de los 70 del s. XX; esta participaci�n contempl� todo el ciclo de la planificaci�n, desde el diagn�stico, hasta el ejercicio de la �toma de decisi�n� con la definici�n de objetivos, estrategias, seguimiento y control de todo el proceso planificador; adem�s de los mecanismos pr�cticos mediante mesas locales de participaci�n, presupuestos participativos, hasta conformaci�n de consejos de planificaci�n participativa, consultas ciudadanas, cabildos abiertos, asambleas locales; esta gama metodol�gica, te�ricamente efectiva ha seguido la l�nea de la instrumentalizaci�n, debido a que la rendici�n de cuentas no ha tenido el mismo procedimiento significativo y vinculante a la acci�n de la gobernanza local.

Es por esto que hasta la actualidad la estrategia de la planificaci�n territorial sigue siendo y es la nueva forma de reafirmaci�n Estado-c�ntrica que ampl�a el territorio estatal y como tal la extensi�n del poder pol�tico esencialmente por v�a regulatoria, territorializando el disfraz e intenci�n de resolver la problem�tica socio-territorial, aunque en el fondo sigue aprovechando los recursos y el trabajo de la poblaci�n extendiendo la dominaci�n del capital. (Lucero, 2019), resumido por Monedero (2012), este proceso planificador estatal-centralista ha tendido a: (1) menor participaci�n popular en la pol�tica; (2) primac�a de lo individual sobre lo colectivo; (3) sustituci�n del Estado por el mercado, como de determinados actores sociales; (4) preponderancia de lo t�cnico sobre el pol�tico; con este �ltimo se pretende sustituir mediante una ingenier�a planificadora por sobre la estatal gesti�n de la pol�tica.

 

An�lisis de la implementada planificaci�n territorial del Ecuador

Con los �procesos� de planificaci�n jurisdiccional del Ecuador se reafirma el territorio desde el 2009, afianzando la centralizaci�n con descentralizaci�n ineficiente dejando sin cabida un nuevo contrato Estado-sociedad-territorio mediante el ejercicio planificador y de ordenamiento territorial, convertidos solo en instrumentos pol�ticos de incidencia nacional-local sin logros definitivos en cubrir los a�n existentes d�ficits socio-territoriales tan necesarios para entrar a un segundo estadio de desarrollo territorial y hasta de cierto autodominio que minar� el centralismo estatal.

M�s bien este tipo y enfoque planificador sostiene los d�ficits b�sicos, sin surtir efecto que dinamice el territorio, este sigue inm�vil y m�nimamente asistido, sin alterarse, m�s all� del crecimiento poblacional vegetativo que solo ensancha la espacialidad de los asentamientos; las din�micas m�nimas acaecidas han sido producto de atractividades por la instalaci�n de proyectos emblem�ticos, explotaci�n productiva o de recursos naturales, como: petr�leo, camar�n, minas, y en las vecindades fronterizas internas o binacionales.

La estatal metodolog�a planificadora ha profundizado la segmentaci�n jurisdiccional de provincias, cantones y parroquias, que para nada ha contribuido a lograr equidad o justicia polic�ntrica que acerquen a las jurisdicciones de la mayoritaria periferia a los espacios centrales de Quito-Guayaquil y algo Cuenca; con lo mencionado se ha solventado m�nimamente carencias b�sicas, aunque comprometido con los Objetivos del Milenio hasta el 2015, y los vigentes de Desarrollo Sostenible al 2030, la tabla que sigue muestra la evoluci�n de las a�n no resuelta pobreza por Necesidades B�sicas Insatisfechas (NBI).

 

Figura 1: Necesidades B�sicas Insatisfechas

Fuente y elaboraci�n: INEC, 2022

 

La tabla anterior da cuenta que en una d�cada las NBI se han reducido, sin que haya variado en lo urbano y una mayor reducci�n en lo rural; en lo urbano el d�ficit sigue localizado en la periferia, donde sus gobiernos locales pudieron causar mayores efectos en justicia o equidad territorial.

Otro de los indicadores estructurales relevantes que evidencian desigualdad son los ingresos, la tabla que sigue registra la d�cada 2011-2021 (diciembre).

 

Figura 2: Pobreza por ingresos

Fuente y elaboraci�n: ENEMDU, 2022

 

La tabla 2 evidencia disparidades m�s all� de las sociales, las territoriales de la pobreza por ingreso, esta se mantiene en lo nacional y urbano y el a�o m�s bajo es el 2017, mientras en lo rural se ha reducido en un poco m�s de 8 puntos, mientras que la pobreza extrema sigue inalterada en lo nacional y urbano, ligeramente reducida en lo rural, donde el a�o 2020 es el pico de mayor incremento registrado producto de la alta incidencia del COVID 19.

Estos registros de car�cter estructural est�n directamente relacionados por la agravada situaci�n que afecta a la econom�a y por ende a los sectores productivos que son determinantes tanto en lo privado, como en lo p�blico, adem�s que el Estado dej� de participar de manera significativa en la econom�a a partir del 2014, afectando la fuerte significaci�n en las responsabilidades sociales de manera sustancial; para mayor muestra la tabla que sigue evidencia indicadores que relacionan poblaci�n y empleo al a�o 2018.

 

Figura 3: Poblaci�n e indicadores de empleo

 

De la poblaci�n en edad de trabajar y la PEA del Ecuador, Quito y Guayaquil concentran el 40%, concentraci�n natural atra�da por el capital en los espacios centrales por el uso capitalista del territorio evidenciando un mayor % de pleno empleo; la lectura ratifica la sostenida centralizaci�n capitalista vs la pobreza y desigualdad de la periferia urbana y nacional.

Los registros estad�sticos son relevantes y esenciales porque �diagnostican� la intervenci�n estatal, la que supone debe corregir las disparidades dise�ando un modelo deseado logrando territorios equilibrados. La geograf�a poblacional ecuatoriana demuestra su preponderancia urbana sin que se haya detenido su crecimiento, al 2010 las dos ciudades centrales con m�s de dos millones de habitantes cada una dominan el contexto, seguida por 20 que est�n entre los 100-500 mil habitantes; otro nivel m�s bajo est�n 103 que aglomeran entre 20-100 mil habitantes, y 98 con menos de 20 mil habitantes cada una (INEC); lo dicho determina que la totalidad urbana concentran el 62,76% de la poblaci�n nacional.

Es por la importancia urbana identificada que ONU-H�bitat seleccion� 27 ciudades para realizar un estudio de Prosperidad Urbana (tabla 4) coincidente con la realizaci�n de H�bitat III en Ecuador al 2016. A pesar de aquello, el contexto urbano hasta ahora no logra universalizar sus bienes b�sicos, solo aventaja lo rural, porque en lo urbano residen recursos y servicios superiores potencialmente m�s poderosos, por la diversidad de habilidades y medios con que cuenta, como a las posibilidades de aprendizaje y de inventiva alcanzado, la existencia de redes de cooperaci�n y de movilizaci�n social logrado. (Zambrano, 2012: 96).

 

 

 

 

 

 

Figura 4: Poblaci�n de 27 ciudades seleccionadas que se midieron la prosperidad urbana.

Fuente y elaboraci�n: reporte del �ndice de Prosperidad Urbana (CPI) para 27 ciudades ecuatorianas. ONU-H�bitat, 2016

 

Est�s 27 ciudades constituyen una significativa representaci�n poblacional, en sus cantones promedian el 63,22% como el mayoritario 76,4% de la urbana nacional y el 47,98% de la poblaci�n nacional al 2010 (INEC); hay que identificar que esta composici�n poblaci�n urbana no es uniforme, sino asim�trica en el conjunto de las 27 ciudades, donde Quito y Guayaquil concentran el 55,92%.

De los seis �ndices que hacen la rueda de prosperidad, dos de las tres ciudades centrales del Ecuador la encabezan: Cuenca y Quito con calificaciones que llegan al 60% sin que sea lo m�s �ptimo, debido a que los ejercicios de planificaci�n que ejecutan sigue subordinado a la dotaci�n de infraestructura, insumo esencial para subir de nivel, pero abona a la expansi�n y sostenimiento del capital privado inmobiliario y comercial; esta intervenci�n no ha contribuido a la organizaci�n espacial, m�s bien mantiene y administra el desorden o los desequilibrios que demuestra el l�mite o fracaso planificador estatal, mucho m�s en el neoliberalismo.

En la planificaci�n de infraestructura, la inmobiliaria es central, a pesar de aquello no ha tomado en cuenta la oferta y demanda que pudo alcanzar autonom�a con sus tres vertientes: autoconstrucci�n, privada y p�blica; en todos los casos esta variable es excluyente, debido a que requiere de inversi�n de la que no dispone el pa�s, este sector representa el 9,47% de PIB nacional (Banco Central, 2020).

Para mayor fundamentaci�n de lo anterior parte, las cuentas nacionales que registra el Banco Central al 2020, en este se inscriben los 14 sectores m�s relevantes de las econom�as cantonales y del contexto nacional, con este registro se da cuenta la esencial concentraci�n territorial del capital, y de la evidente distribuci�n de la pobreza en la periferia mostrada en la tabla que sigue.

 

Figura 5: Per c�pita de cantones capitales de provincia

Fuente: Banco Central, 2020

 

De la tabla anterior, 12 capitales provinciales tienen mayor per c�pita que el resto de sus cantones: Guaranda, Latacunga, Riobamba, Machala, Esmeraldas, Ibarra, Loja, Morona, Pastaza, Quito, Santo Domingo y Azogues; 7 capitales de provincias tienen un per c�pita mayor que el promedio nacional (5.670 USD): Orellana, Esmeraldas, Quito, Guayaquil, Cuenca, Lago Agrio y Machala, el resto est� por debajo del per c�pita medio nacional.

Solo 27 cantones (12,21%) de los 221 del Ecuador sobrepasan el per c�pita medio nacional, estas son el mayor asiento de la concentraci�n del capital nacional: Quito, Guayaquil, Cuenca, Rumi�ahui, Samborond�n, Dur�n, Machala, Montecristi, Manta, Jaramij�; por industria petrolera (explotaci�n y refinaci�n) 8: Esmeraldas, Libertad y Shushufindi, aqu� se identifica el mayor per c�pita nacional que es Cuyabeno (45.186 USD), Joyas de los Sachas, Orellana, Aguarico y Lago Agrio; Yantzaza (minas), 3 por ubicaci�n de hidroel�ctricas: Sevilla de Oro, Chaco, Ba�os; el atractivo tur�stico de Santa Cruz; la agricultura tambi�n tiene los destacados cantones: Espejo, Pueblo Viejo y Valencia, acompa�ado de Jun�n con la relevante avicultura. Del total de cantones el que tiene la econom�a m�s pobre es Salitre del Guayas (773 USD) de per c�pita al 2020, siendo 7,3 veces menos que la media nacional, acompa�ado de los cantones: Jama, Pucar� y Tiwintza que est�n por debajo de los 1.000 USD per c�pita.

Lo anterior hace determinar, que el crecimiento econ�mico diferencial de los cantones del Ecuador, seg�n el modelo de interacci�n espacial para el an�lisis del crecimiento regional del Ecuador (Correa, Quintana y Mendoza, 2019: 72-78) para su impacto positivo est� relacionado esencialmente por los indicadores de a�os de escolaridad (desempe�o educativo), la tasa de crecimiento poblacional y el peso que tienen las empresas manufactureras y de servicios en los cantones del pa�s. Por otro lado, este crecimiento es afectado negativamente por el consumo de energ�a, y por la mayor distancia en relaci�n a los centros econ�micos relevantes y el crecimiento de la informalidad representado por el autoempleo. Con la espec�fica y necesaria aclaraci�n, que el �ndice per c�pita cantonal en nada significa superaci�n de pobreza, ni mejora econ�mica de la poblaci�n, aunque al cant�n se le carga la generaci�n de la explotaci�n o refinaci�n petrolera, hidroel�ctricas, estas son administradas por el centralista Estado y distribuido los recursos por parte de la hacienda nacional, la cual contempla criterios comunes en asim�tricas condiciones comparativas.

A pesar de lo anotado lo local o sub-nacional sigue estando subordinado y funcional al capital y como tal al control de la planificaci�n centralista nacional, impidiendo ensayar m�nimos esfuerzos y/o capacidades que posibiliten ganar m�rgenes de autonom�a y se cubran los esenciales d�ficits b�sicos; es por esto que hasta ahora se sigue justificando la acci�n de los tres niveles de gobierno sin que hayan mejorado el ejercicio fiscal, siendo insuficiente no se han obligado a concurrir o mancomunar.

Por lo dicho, es en el espacio donde se produce o reproduce la desigualdad urbana, m�s en lo rural, entre urbanos, entre rurales, al interior de los urbanos y rurales, aqu� el Estado debe ser �nico creador de equidades sociales y territoriales; m�s cuando el capital como lo evidenciado se sigue sirviendo para sostener atrasos, pobrezas, extrayendo renta; la importancia crucial de la fijeza geogr�fica de la organizaci�n territorial del Estado radica entonces, en proveer infraestructuras institucionales estables para el conjunto de intercambios entre l�mites fronterizos estatales, y con ello imponerse como un soporte regulatorio de igual estabilidad para los flujos de capital, tales como fuerza laboral, materias primas y dinero (Brenner 1997: 11).

Asentado territorialmente el capitalismo, se reinventa mediante la progresiva destrucci�n de paisajes geogr�ficos y su progresivo redise�o. As�, la regulaci�n de este irregular desarrollo capitalista depende de la acertada confecci�n de planes regionales de gobierno y de proyectos sociales que acomoden las condiciones cambiantes en su beneficio, aprovechando de la mejor manera las posibilidades emergentes que reestructuran permanentemente la red global. Estos mismo planes, programas y proyectos, que se elaboran en el seno de la din�mica sociopol�tica, est�n sujetos a los momentos de destrucci�n y construcci�n del capitalismo, por lo que dichos planes deben orientarse hacia un horizonte lejano (planes de largo plazo), advirtiendo que lo local se retroalimenta de lo global en una red de espacios y paisajes geogr�ficos (Lucero, 2019).

Esta configuraci�n desigual del desarrollo es coincidente con la caracterizaci�n de naturaleza centr�peta del poblado europeo, al car�cter centr�fugo del latinoamericano (Roberts, 1980: 60), similar en lo econ�mico en acuerdo con la l�nea afirmada por Samir Am�n, donde el capitalismo perif�rico tiene una estructura bastante diferente de la del capitalismo central. Mientras el capitalismo central experimenta una acumulaci�n centrada en s� misma, las �formaciones sociales� perif�ricas poseen una estructura inherente de desarrollo desequilibrada. En el centro, el desarrollo gira en torno a la producci�n de �bienes de capital� y al impulso del consumo de masas; en la periferia, en cambio, la base de la econom�a viene formada por la producci�n para la exportaci�n y el consumo de bienes suntuarios, lo que resulta en una estructura desigual (1974: 9-26).

Es por esto que la acci�n pol�tica y econ�mica prioriz� en determinados territorios la construcci�n del Estado, m�s que de la naci�n, aqu� se fue dando la centralizaci�n de espacio y a partir de estos se fueron armando los otros como sat�lites del centro (periferia), nada fue aut�nomo, ni ser� tampoco, est� articulado a una taxonom�a territorial; el capital copa o cubre el espacio o territorio, pero le da roles diferenciados el desarrollo desigual es una funci�n de la universalidad contempor�nea del capitalismo (Smith, 2008: 141).

Muy a tono con lo dicho por Mbembe (2020), que vivimos en un �cambio epocal�, por un lado, el mundo se ha empeque�ecido o contra�do espacialmente, tocando de alg�n modo sus l�mites f�sicos, hasta el punto de que probablemente ning�n rinc�n de la tierra sea desconocido, est� deshabitado o sin explotar (por parte del capital). Al mismo tiempo, la historia humana atraviesa una fase caracterizada por lo que llama la repoblaci�n del planeta, que demogr�ficamente se traduce en un envejecimiento de las sociedades del norte y un rejuvenecimiento del continente africano y asi�tico en particular. Por otro lado, en cuanto a la estructura de las poblaciones, estamos viendo el crecimiento de una gran segregaci�n social, una suerte de gigantesco apartheid, junto a enormes olas migratorias a escala planetaria que recuerdan a los primeros tiempos de la colonizaci�n; lo dicho reafirma la configuraci�n desigual social y territorial en los escenarios locales, nacionales, continental y planetario.

Con lo afirmado los lineamientos hasta ahora expedidos por la matriz de planificaci�n nacional en el Ecuador desde el 2009, para lo territorial no cumplen, ni logran los prop�sitos de igualdad para el logro de la justicia espacial, tampoco le sigue siendo favorable a la social de los 5 grupos de atenci�n prioritaria identificados en la Constituci�n inscrito en el Art. 35, m�s porque siguen siendo una falsa disyuntiva entre los derechos de las as� llamadas minor�as � de ni�os, ni�as y mujeres � y el derecho a la diferencia de los pueblos ind�genas se�alado por Rita Segato (2011: 2).

 

Resultados de la aplicaci�n de la planificaci�n jurisdiccional del Ecuador

El Ecuador del 2020 entra a su tercer ensayo continuo de planificaci�n jurisdiccional para los niveles de gobiernos locales o aut�nomos descentralizados desde la vigente Constituci�n del 2008: empez� en 2009-2014, continuado en el 2015-2019, extendido hasta el presente 2019-2023; estos ensayos est�n respaldados con los creados dispositivos institucionales: Consejo Nacional de Competencias, Consejo Nacional de Planificaci�n, Secretar�a Nacional de Planificaci�n (SENPLADES), Superintendencia de Ordenamiento Territorial; dispositivos que han reemplazado a las plataformas asociativas de los niveles de gobierno local, como: Consejo Nacional de Gobiernos Provinciales (CONGOPE), Asociaci�n de Municipalidades del Ecuador (AME), y Consejo Nacional de Gobiernos Parroquiales (CONAGOPARE); plataformas que han demandado una mayor participaci�n del presupuesto estatal, sin haber contribuido a mejorar la organizaci�n en o de la gobernanza territorial, posicionando disputas de hegemon�as pol�ticas electorales dominantes con/por los gobiernos de turno.

En este periodo la variable territorial cobra relevancia desde el 2017, con un enfoque te�ricamente transversal, pero sigue primando la pol�tica p�blica de enfoque sectorial, a pesar de esto es valorado en la regi�n porque toma en cuenta la sostenibilidad y gesti�n ambiental, el impulso de la econom�a urbana y rural sobre la base del uso sostenible y agregador de valor de recursos renovables, y propiciar la corresponsabilidad social y el desarrollo de la bioeconom�a; abordando y proponiendo sistemas de gesti�n integral del medio ambiente, los desechos y las emisiones; priorizando la reforestaci�n, la investigaci�n en producci�n sostenible y el ordenamiento de actividades de explotaci�n de recursos naturales, con �nfasis en la geograf�a amaz�nica y costera. Adem�s de promover la conservaci�n del recurso h�drico y la creaci�n de un sistema integral de �reas protegidas (ILPES, 2019: 171). Aunque esta pol�tica p�blica regional y nacional sigue siendo lenta, costosa, ineficiente y solo evaluada desde la ejecuci�n presupuestaria, que evita el filtro en el cumplimiento de la reducci�n de inequidades o desigualdades.

A este ensayo planificador le son vinculantes el mandato Constitucional (2008), y los org�nicos: C�digo del R�gimen Aut�nomo Descentralizado (COOTAD, 2010), y de Planificaci�n y Finanzas P�blicas (2010), articulado a los Planes Nacional de Desarrollo y de Descentralizaci�n 2012-2015; las Estrategias Territorial Nacional integradas a los planes de desarrollo nacional, la del Buen Vivir Rural del 2012, la del Cambio Clim�tico del Ecuador (ENCC 2012-2025), de la Gran Minga Nacional Agropecuaria 2017-2021, asentadas en las Agendas de las nueve zonas de planificaci�n dise�ada desde el 2008, sin dejar de mencionar a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030; la asignaci�n presupuestaria proveniente de la hacienda nacional e ingresos propios, extendido al apoyo financiero del Banco de Desarrollo (BEDE), como de la cooperaci�n externa, reforzado con la Ley Org�nica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gesti�n de Suelo del 2016; adem�s de todas las versiones metodol�gicas de actualizaci�n de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para provincias, cantones y parroquias desde el 2009.

A este marco normativa e institucional no le es correspondida por el desbalanceado Sistema Nacional que brinda informaci�n para la planificaci�n jurisdiccional en lo: nacional, provincial, local por diversas periodicidades: decenal, quinquenal, anual, mensual actualizado al 2018 (http://sni.gob.ec/inicio). Este desbalance est� dado sin que coincidan las temporalidades de la informaci�n relevante Censal, el Agropecuario del 2000, el de Poblaci�n y Vivienda 2010, la informaci�n cartogr�fica generada por el Instituto Espacial Ecuatoriano el 2013, extendida al programa Sigtierras del 2015; este �ltimo proporciona informaci�n para la planificaci�n del desarrollo y ordenamiento territorial; todo este desbalance debilita las pertinentes y oportunas actualizaciones de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial que se realizan en periodos gubernamentales de cuatro a�os.

Con lo mencionado, el centro estrat�gico la constituyen las sustanciales Estrategias Territorial Nacional (ETN), marco en el cual integra y relaciona la planificaci�n nacional con la jurisdiccional, aplicando el criterio del cierre de brechas territoriales en lo social (salud y educaci�n), pero se vuelve complejo porque estas variables son competencia del gobierno nacional en las que hay poca o nula incidencia local que dificulta la interrelaci�n entre niveles.�

Es por esto que las ETN son y se convierten en la herramienta de ordenamiento territorial del plan nacional de desarrollo, desde donde se supone deben provocar sinergias con lineamientos que orientan y dan pertinencia a la implementaci�n de las pol�ticas p�blicas en el territorio, aterrizados en las peri�dicas actualizaciones de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PD y OT); desde este enfoque la prioridad es el plan nacional, dejando sin cabida para la configuraci�n de la planificaci�n territorial con autodominio; por lo dicho, los PD y OT dejan de ser el sustancial insumos de la planificaci�n territorial, solo vinculante al nivel de gobierno que lo realiza, y no al conjunto de la estatalidad que intervienen en el territorio. Este ejercicio planificador es esencialmente vertical (de arriba hacia abajo), logrando la territorializaci�n de la estrategia nacional que �espacializar� los grandes proyectos y metas nacionales que sigue sosteniendo la centralizaci�n del Estado afectando al a�n te�rico propuesto policentrismo en los vigentes y consecuentes planes nacionales.

Los instrumentos generados hacen de las ETN la base de las pol�ticas de largo y mediano plazo, jalonando a los niveles internos y actores esencialmente institucionales, por lo que los PD y OT dejan de ser vinculantes, y los actores que no sean GADs hacen planes y pol�ticas sectoriales por fuera de estos contribuyendo a debilitar la planificaci�n territorial, y como tal a la superaci�n de las desigualdades. Por lo que los planes nacionales, aunque contemplen las ETN, no necesariamente tienen una dimensi�n espacial, si es que estas no expresan pertinentemente la complejidad y diversidad del territorio, sino el enfoque Estado centrista.

Si estas ETN se convierten en amenazas sin haberse impertinentemente territorializadas, se le quita peso y rigor en la materializaci�n o territorializaci�n de toda pol�tica, lineamiento y b�squeda de consecuci�n al estar centrada en la consecuci�n de los objetivos del Plan Nacional y las agendas sectoriales, sin darle un peso espec�fico como corresponde a los PD y OT. Adem�s, hasta ahora no se cuentan con mecanismos que permitan medir el impacto de los lineamientos establecidos en las ETN que impide determinar el alcance real de estas y el aporte de cada nivel de gobierno para alcanzarlo. Adem�s, �puede ser que la participaci�n de los diferentes actores en la definici�n de las metas y los lineamientos haya sido baja, escasa o nula. Esto implicar�a que es necesario fortalecer el ejercicio de planificaci�n territorial desde abajo� (M�ttar-Cuervo, 2017: 88-90).

Como la planificaci�n responde a la visi�n centralista por el consecuente dominio pol�tico y el obvio control territorial; es con el neoliberalismo que se acudi� a la descentralizaci�n reforzando los encargos estrictamente administrativos en bienes b�sicos en y para lo local que dotar� de cierto nivel de infraestructura y servicios para su sobrevivencia y que esta sea funcional al capital y al obvio control estatal central, este sentido debilita a�n m�s la fragmentada y/o ruptura del enfoque de espacio neutral entre lo rural-urbano, y m�s bien sigue la inducci�n deliberada del desigual reforzamiento del mismo contexto urbano y de este con el rural.

Otra de las peculiaridades espaciales del Ecuador es su diferencial situaci�n del Estado interno en jurisdicciones-territorios de primera, segunda o tercera categor�a, contradictoria a una supuesta igualdad entre provincias, cantones y parroquias o entre niveles, aunque sigue primando la m�xima normativa de ser iguales ante la Ley, pero las diferencias son muy marcadas por la configurada organizaci�n capitalista del territorio inducida por la infraestructura, y actuaci�n del Estado, y la obvia concentraci�n urbana.

Este sentido sigue arrastrando a la actual planificaci�n jurisdiccional que no rebasa el umbral de las insatisfacciones b�sicas, tampoco lograr hacer efectivo derecho alguno, entre estos la plena habitabilidad, condici�n de un �mbito determinado de poder estar adecuado a las necesidades humanas, como a las actividades que esta desarrolla, extendida al contexto natural, al derecho al lugar, para su uso, ocupaci�n, producci�n, con el obvio y responsable gobierno, el que sea justo, inclusivo, seguro y sostenible en la perspectiva de lo com�n. (ONU-H�bitat, 2016), efectivizando la funci�n social de la propiedad y del asentamiento; con espacios p�blicos de calidad; v�nculos rurales-urbanos equilibrados y sostenibles; una econom�a diversa e incluyente; con una ciudadan�a inclusiva que participe en la pol�tica; donde estos derechos est�n relacionados con la no discriminaci�n, la igualdad de g�nero y la diversidad cultural.

Rompiendo que la planificaci�n jurisdiccional s�lo supla carencias o necesidades, para nada proyectada en superarlas, las que siguen siendo una constante que mide d�ficits, debido a que la poblaci�n vive y siente un estado de insatisfacci�n que impide pasar a un estadio superior del desarrollo humano y territorial, este enfoque localiza problem�ticas, las cuales deben ser dotadas esencialmente de infraestructura y/o servicios que equilibre en la perspectiva de la justicia territorial resiliente, reduciendo amenazas en riesgos y desastres como las permanentes inundaciones, deslaves y frecuentes sismos como el ultimo acaecido el 16 de abril del 2016 producto de la alta sismicidad del litoral ecuatoriano.

La expansi�n del asentamiento humano ha sido y es desordenado, rompiendo con la estructura compacta de los aglomerados poblacionales y urbanos, instal�ndose en otros espacios por fuera de estos, como: en el curso de los accidentes naturales (r�os), o culturales como caminos y v�as aprovechados o inducidos por la expansi�n del capital que ha ido colonizando la periferia para habitarla, donde cre� las condiciones de conectividad y transitabilidad manifestada por Harvey (2012); por lo que la planificaci�n instrumental tampoco apunta a resolver y/o detener esta expansi�n, debido a que es negocio del capital inmobiliario y una forma de colonizaci�n de la dominante vida urbana des-ruralizando cultural y espacialmente a la periferia. Esta expansi�n inmobiliaria es esencialmente elitista, acumula capital, concentrando la atenci�n estatal en la dotaci�n b�sica de bienes, disminuyendo la pertinente atenci�n a la poblaci�n pobre de la periferia.

Los �ltimos tres ejercicios de planificaci�n jurisdiccional del Ecuador (2009-2019) han intentado cumplirse normativa y metodol�gicamente, vinculantes para todos los niveles de gobierno: provincial, municipal y parroquial por igual, estos deciden a su haber y entender, cumpliendo lo estrictamente necesario que viabilice el normal funcionamiento del nivel de gobierno, sin que interfiera al uso capitalista del espacio.

Esta planificaci�n jurisdiccional no alcanza a ser estatalmente vinculante, solo para el nivel de gobierno que la dise�a-decide y no para el nacional, aunque el eje central de la planificaci�n local es el plan nacional que impide la territorializaci�n, ni siquiera con la estructuraci�n de 7 zonas de planificaci�n del Estado central, extendida a 9 con los dos mayores centros urbanos: Quito y Guayaquil; esta l�gica de planificaci�n estatal se superpuso al r�gimen auton�mico, como es del caso de las emergencias o riesgos como el terremoto del 16A, donde la estatalidad central se instal� a gobernar Manab� y Esmeraldas; con las 9 zonas de planificaci�n se fortaleci� la gesti�n desconcentrada del gobierno central, imponi�ndose la l�gica centralista sin haber dotado de capacidades de gesti�n real para el desarrollo jurisdiccional, sino de control pol�tico; justo en este periodo no se han desarrollado capacidades institucionales o de respuestas territorializadas de la informaci�n y la presupuestaci�n p�blica-estatal.

Hasta el 2008 la variable territorial para el Ecuador es vista exclusivamente como instrumental para el r�gimen seccional, enfocada a darle cierta visi�n de car�cter estrat�gico, herencia de la planificaci�n desarrollista de la Junta Nacional de Planificaci�n (JUNAPLA, 1954), evolucionado con el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE, 1988), reduci�ndose a una Oficina de Planificaci�n Nacional (ODEPLAN, 1998), re institucionalizando en la Secretar�a Nacional de Planificaci�n (SENPLADES, 2007). En este periodo, los lineamientos de la planificaci�n se han gestado desde el mandato constitucional de la planificaci�n nacional para los Gobiernos Aut�nomos Descentralizados, los lineamientos ensayados se muestran en la tabla que sigue.

 

Figura 6: Lineamientos de la planificaci�n estrat�gica y territorial para las jurisdicciones internas: provincias, cantones y parroquias.

2010-2011	2014	2019
Aspectos diferenciales
Se definen seis componentes o sistemas: 1. Biof�sico, 2, Sociocultural, 3. Econ�mico-productivo, 4. Asentamientos Humanos, 5. Movilidad, Energ�a y Conectividad; 6. Pol�tico-institucional.		Se reduce a cinco componentes: 1. Biof�sico, 2, Sociocultural, 3. Econ�mico-productivo, 4. Asentamientos Humanos, Movilidad, Energ�a y Conectividad; 5. Pol�tico-institucional.
Se dise�an Categor�as de Ordenamiento Territorial.		Se clasifica y subclasifica el suelo.
Aspectos comunes
Se establecen tres momentos de la planificaci�n y el ordenamiento territorial: 1. Diagn�stico, 2. Propuesta de Desarrollo y Modelo deseado de Territorio, y 3. Modelo de Gesti�n.
PRINCIPIOS: 1. Reducci�n de inequidades y satisfacci�n de necesidades b�sicas a trav�s de una estrategia de desarrollo end�geno y de un ordenamiento territorial equilibrado. 2. Coordinaci�n y gesti�n transectorial (coordinaci�n horizontal). 3. Articulaci�n intergubernamental (entre niveles de gobierno). 4. Articulaci�n con el Plan Nacional de Desarrollo. 5. Fomento de la planificaci�n participativa, la rendici�n de cuentas y el control social en los procesos de planificaci�n y de ordenamiento territorial que reconozca la diversidad de identidades.
No se establece un orden de prelaci�n de los componentes o sistemas, estos resultan de las prioridades que determine cada GAD o nivel de gobierno.
Los lineamientos hasta ahora implementados no inducen a la intersecci�n de los componentes o sistemas como base de los enfoques planificadores en sinergias mutuas e integrales.
Los sistemas o componentes parte integral de los PD y OT no necesariamente son competencias de los GADs.
Los modelos deseados de territorio son un dise�o cartogr�fico sin incidencia en la modificaci�n territorial.
La participaci�n ciudadana o de actores de la sociedad civil local que participan en el proceso de actualizaci�n y ejecuci�n de los PD y OT responden a la visi�n dominante de los gobernantes locales.
Se adolece de instrumentos normativos que someten el cumplimiento obligatorio de la planificaci�n territorial.
La rendici�n de cuentas de los gobernantes o instancias locales no est� basadas en la planificaci�n estrat�gica-territorial.
Es inexistente un sistema de evaluaci�n institucionalizada del cumplimiento de los PD y OT.
Inexistente observatorios sociales que auditen el cumplimento de los PD y OT.

Fuente: SENPLADES, 2011/2014/2019.

 

Los lineamientos identificados tienen una estructura y car�cter abarcador al contexto jurisdiccional-territorial desde el diagn�stico, apartado denso que no sirve de insumo sustancial para la propuesta de desarrollo y ordenamiento territorial, con una visi�n y misi�n que aterriza en objetivos estrat�gico, los cuales se quedan sin piso o base en las reducidas metas e indicadores que se vuelven vinculante solo al nivel de gobierno que lo impulsa; en el ordenamiento territorial, aqu� se hace un juego de modificaci�n cartogr�fica prospectiva denominadas categor�as que hasta ahora no logra permear a la estatalidad y sociedad civil local, que intentan incidir en ensayos de pol�ticas estrictamente cantonal; lo anterior choca en la definici�n de programas y proyectos sujetas a los d�ficits presupuestarios disponible para cada nivel de gobierno.

A pesar del esfuerzo aqu� sustentado en tres periodos de gobierno local no se superan los atrasos y pobrezas jurisdiccionales hist�ricas, menos ha contribuido instalar democracia institucional-territorial contemplada en la normativa del COOTAD que otorga competencias exclusivas y concurrentes en el marco de la planificaci�n y ordenamiento territorial se�alados en los art�culos 363, 364 y 367 de la Constituci�n (2008).

El cuello de botella estructural de la planificaci�n jurisdiccional es que est� anclada exclusivamente a los recursos fiscales, dependiente del presupuesto proveniente de las transferencias intergubernamentales, aunque se haya multiplicado en 1.7 veces son de �alta volatilidad� y provocan inseguridades financieras ulteriores que dificultan la formulaci�n de agendas program�ticas de largo plazo (Mencias, 2017). Las transferencias a los gobiernos locales representan el 4.7% del PIB, mientras los ingresos propios equivalen al 1.0% del PIB, con lo que la relaci�n entre transferencias/ingresos es del 79%, indicativa de su excesiva dependencia del presupuesto nacional, con consecuencias en la �no mejora de la calidad de servicios� (Viscarra, 2016). La descentralizaci�n administrativa formalmente consumada, junto a una tenue descentralizaci�n fiscal, pone en evidencia el dilema de la descentralizaci�n pol�tica, su efectiva viabilidad en escenarios signados por el fraccionamiento de los gobiernos seccionales.

De esta dependencia presupuestaria fiscal asignada a los GADs al 2018 fue de 3.129,01 millones de USD (MEF, 2018), que de acuerdo al Art. 192 del COOTAD (2010) se distribuye el 67% a los municipales, 27% a los provinciales y 6% a los parroquiales, el manejo aut�nomo interno el Art. 198 de esta norma condiciona que �las transferencias que efect�a el Gobierno Central a los GADs podr�n financiar hasta el treinta por ciento (30%) de gastos permanentes y un m�nimo del setenta por ciento (70%) de gastos no permanentes necesarios para el ejercicio de sus competencias exclusivas con base en la planificaci�n de estos�, a este mandato normativo, reducen de manera deliberada el rubro de inversi�n, debido a que sobrepasa el operativo, como el de administraci�n directa.

Con estas formalidades normativas se han sorteado los endebles GADs, adem�s de sus desiguales capacidades institucionales, m�s de sus gobernantes de turno en los tres niveles que han repercutido y repercute sustancialmente el proceso planificador, donde los tres niveles de gobierno local sigue sin conformar la necesaria intermediaci�n con el central que evite las disputas entre el reciente Consejo Provincial (1945), con el colonial cabildo Municipalista que tienen atrapado al clientelar nivel parroquial.

Sostener este estado de situaci�n es inviable y re-centraliza lo p�blico a costa de una d�bil descentralizaci�n, por lo que el futuro pende de calibrar una nueva relaci�n entre el centro y las localidades, la que reconfigure v�nculos, desactivando mesuradamente la recentralizaci�n p�blica, este p�blico es muy contrario al concebido por Karina Oliva (2021) en �lo p�blico, lo com�n y la lucha por la igualdad�, debido a que la democracia de la regi�n es un sistema de representaci�n estrictamente electoral, donde el centro es el Estado, porque este no promueve una real subsidiariedad a los actores, intereses y procesos locales. Hay que avanzar en democratizar lo p�blico territorial, en simult�neo a escalas nacional y local, replanteando las relaciones entre el Estado, la sociedad y la econom�a.

En esa direcci�n y ante una eventual saturaci�n de la dispersi�n pol�tica territorial, podr�a abrirse un ciclo de gobernanza multinivel (Subirats, 2014), en los gobiernos y actores locales que les permita superar, en la acci�n p�blica, muchos de los problemas que les son comunes. Cabe estimular la asunci�n de modalidades de gobernanza multinivel con competencias integradas en los niveles sub-nacionales y central, flexibles a la complejidad territorial: en las ciudades metropolitanas les corresponde a los municipios metropolitanos, en las provincias a las prefecturas en condici�n de gobiernos intermedios, instalando modalidades de gobernanza multinivel orientadas a la ruralidad, a las ciudades intermedias y conurbadas. Las competencias descentralizadas de fomento productivo, cuencas hidrogr�ficas, vialidad, tr�nsito y movilidad, y patrimonio cultural, al igual que realidades como las ruralidades estancadas y la expansi�n urbana requieren pol�ticas de alcance regional solo posibles bajo formas de gobierno multinivel.

La agregaci�n de intereses territoriales, el apalancamiento de recursos p�blicos y privados, y las pol�ticas de alcance regional podr�an materializarse con acuerdos estrat�gicos en agendas integradas entre provincias, municipios y parroquias rurales, convirtiendo a la actual c�mara provincial en el espacio de la gobernanza multinivel. Sin embargo, junto a los acuerdos intergubernamentales y a los redise�os institucionales que sienten certidumbres de descentralizaci�n, sus alcances tambi�n est�n en relaci�n al fortalecimiento de las organizaciones y fuerzas populares que demanden la democratizaci�n de los gobiernos locales (Torres, 2019: 171). En todo esto es donde la planificaci�n jurisdiccional debe territorializar.

El entre nivel debe tener su centralidad en lo program�tico, plasmada en el proceso planificador que aterrice en la operatividad que se ejecuta, surtiendo efecto positivo en las acciones que se desplieguen eficientemente en el territorio; este proceso planificador debe tener importancia como mecanismo efectivo para la gesti�n con sentidos: 1. Vertical (nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial) y 2. Horizontal (articulado en el mismo territorio) del Estado. Esta planificaci�n en lo local debe dejar de mirarse a s� misma, requiriendo una alta dosis local-global-local insumo sustancial de la pol�tica p�blica estatalizada.

 

Conclusiones

En la perspectiva de construir territorios pol�ticamente organizados, los procesos modernos de la gesti�n p�blica deben pretender imprimir un predominio del ordenamiento planificado, siendo importante, debe ser armonizado con el social; el enfoque t�cnico siendo el horizonte a seguir debe lograr una convivencia estrat�gica mediante la interacci�n con y de los actores locales; este horizonte debe superar la tendencia que lo que se planifica necesariamente es lo tangible, se mide o presupuesta, dejando de lado lo intangible que puede ser m�s o igual de importante como la Cultura Ciudadana; las dos �pticas deben contribuir a hacer de la planificaci�n cultura institucional y ciudadana en las localidades.

En los espacios sociales y planificadamente se inscriben en los planes estrat�gicos y de ordenamiento territorial sin que se concentren exclusivamente en NBI, siendo preferentes y meritorias (educaci�n, salud, seguridad y justicia) por su arrastre hist�rico de incumplimiento, deben tender tambi�n a enfocarse en la garant�a y protecci�n de derechos.

La planificaci�n propuesta, siendo esencialmente social, no es debe ser m�s que la intervenci�n deliberada por parte del Estado sobre una situaci�n inicial no aceptable (reflejo de realidad-l�nea de base de partida), enfocada al prop�sito de transformarse en una situaci�n objetiva deseable (proyectada en el tiempo con indicadores que miden logros y avances), en el caso de los GADs, esta nueva forma de hacer planeaci�n no se la debe hacer a distancia o realizada por expertos, porque sin actores locales no se hace planificaci�n, m�s a�n participativa.

Despojarse de la voluntad pol�tica dominante donde el ordenamiento territorial no es el nuevo mapa jurisdiccional de decisi�n gobernante, sino el resultado acordado mediante la interrelaci�n de actores locales que legitimen la pol�tica p�blica; aqu� los instrumentos no son la pol�tica p�blica, sino su proceso desde la construcci�n y la consecuente concreci�n; este proceso debe tomar en cuenta que el ordenamiento del territorio es un espacio de disputa del y por el poder, por lo que en el proceso de interrelaci�n de actores determinantes debe diluirse la visi�n dominante de los gobernantes jurisdiccionales y del capital.

El proceso de planeaci�n tampoco solo debe arrojar la detecci�n de NBI, sino que este permita establecer entre gobernantes y sociedad civil prioridades en cobertura, inversi�n, responsabilidad presupuestaria con seguras fuentes de financiamiento, resultados satisfactorios, vida �til duradera de las realizaciones, porque los recursos estatales siendo escasos, con estos se deben hacer sacrificios que anulen despilfarro y/o corrupci�n, detener crecimiento en gasto corriente, y concebir el costo de oportunidad (verdadero valor de los recursos cuando estos se dedican a su uso m�s valioso), logrando calidad de la inversi�n en componentes esenciales.

Lo analizado y planteado requiere de una fortalecida gobernanza territorial, sujetada en regulaci�n normada localmente, garantizando y sosteniendo la democracia y el desarrollo local inscrita en los PD y OT contribuyentes a la cultura, sistema y r�gimen pol�tico local del Ecuador.

 

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