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Efectos de los estados de excepci�n a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia derivada de la covid-19

 

Effects of states of exception as a result of the health emergency due to the pandemic derived from covid-19

 

Efeitos dos estados de exce��o em decorr�ncia da emerg�ncia sanit�ria decorrente da pandemia derivada da covid-19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: jbustamante9@utmachala.edu.ec

 

 

 

Ciencias Sociales y Pol�ticas ����

Art�culo de Investigaci�n

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* Recibido: 23 de junio de 2022 *Aceptado: 12 de julio de 2022 * Publicado: 05 de agosto de 2022

 

         I.            Abogada de los Tribunales y Juzgados de la Rep�blica del Ecuador, Universidad T�cnica de Machala, Ecuador.

       II.            Mag�ster en Derecho Constitucional, Universidad T�cnica de Machala, Ecuador.

Resumen

La Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, consagra mecanismos para actuar en situaciones ordinarias, as� como mecanismos para afrontar insurrecciones internas o amenazas externas. A trav�s del presente art�culo resaltaremos los efectos que los estados de excepci�n dictamos como consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia derivada de la covid-19 en el Ecuador, durante los a�os 2020 y 2021; siendo un total de seis (6) Decretos Ejecutivos decretando Estados de excepci�n y tres (3) renovaciones de dichos Estados de excepci�n. Para lo cual se realizar� un an�lisis documental en marco a que es resultado de la recopilaci�n y an�lisis de la informaci�n recabada de revistas, p�ginas de internet y cuerpos legales referentes sobre la instituci�n jur�dica de los Estados de excepci�n. Se aplic� el m�todo inductivo � deductivo y el m�todo exeg�tico para la interpretaci�n de las distintas leyes, instrumentos internacionales, principios, an�lisis de los Decretos Ejecutivos emitidos a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia de la covid-19� y revisi�n de los Dict�menes de la Corte Constitucional a efectos del Control de Constitucionalidad de los Decretos Ejecutivos de Estado de excepci�n, con la finalidad de conocer cu�l es la naturaleza y alcance del Estado de excepci�n y poder establecer las respectivas conclusiones.

Palabras clave: Estados de excepci�n; derechos; principios; Control Constitucional.

 

Abstract

The Constitution of the Republic of Ecuador establishes mechanisms to act in ordinary situations, as well as mechanisms to deal with internal insurrections or external threats. Through this article we will highlight the effects that the states of exception dictate as a consequence of the health emergency due to the pandemic derived from covid-19 in Ecuador, during the years 2020 and 2021; being a total of six (6) Executive Decrees decreeing states of exception and three (3) renewals of said states of exception. For which a documentary analysis will be carried out in the framework that is the result of the compilation and analysis of the information collected from magazines, internet pages, and legal bodies referring to the legal institution of the states of exception. The inductive - deductive method and the exegetical method were applied for the interpretation of the different laws, international instruments, principles, analysis of the executive decrees issued as a result of the health emergency due to the covid-19 pandemic and review of the opinions of the Constitutional Court for the purposes of constitutional control of state of emergency decrees, in order to know the nature and scope of the state of emergency and to be able to establish the respective conclusions.

Keywords: Exception States; Rights; beginning; Constitutional Control.

 

Resumo

A Constitui��o da Rep�blica do Equador estabelece mecanismos para atuar em situa��es ordin�rias, bem como mecanismos para lidar com insurrei��es internas ou amea�as externas. Atrav�s deste artigo destacaremos os efeitos que os estados de exce��o ditam como consequ�ncia da emerg�ncia sanit�ria devido � pandemia derivada da covid-19 no Equador, durante os anos de 2020 e 2021; sendo um total de 6 (seis) Decretos Executivos que decretam Estados de exce��o e tr�s (3) renova��es de ditos Estados de exce��o. Para o qual ser� realizada uma an�lise documental no quadro que resulta da compila��o e an�lise da informa��o recolhida em revistas, p�ginas de internet e �rg�os jur�dicos referentes ao instituto jur�dico dos Estados de exce��o. O m�todo indutivo-dedutivo e o m�todo exeg�tico foram aplicados para a interpreta��o das diferentes leis, instrumentos internacionais, princ�pios, an�lise dos Decretos Executivos emitidos em decorr�ncia da emerg�ncia sanit�ria devido � pandemia de covid-19 e revis�o dos Pareceres de o Tribunal Constitucional para efeitos do Controlo de Constitucionalidade dos Decretos Executivos do Estado de Exce��o, a fim de conhecer a natureza e alcance do Estado de Exce��o e poder estabelecer as respetivas conclus�es.

Palavras-chave: Estados de exce��o; Direitos; come�o; Controle Constitucional.

 

Introducci�n

El estado de excepci�n es un mecanismo utilizado por los gobernantes cuando la vida cotidiana de un estado se ve afectada de manera imprevista por causas humanas o naturales. Con la propagaci�n del virus de la covid-19 alrededor del mundo y tras el aumento acelerado de contagios en el Ecuador, el 16 de marzo de 2020, el Presidente en funciones decret� un primer estado de excepci�n cuya justificaci�n fue �calamidad p�blica� para contener la propagaci�n del virus, sin embargo, desde ese primer Decreto Ejecutivo hasta la actualidad se han decretado otros estados de excepci�n cuya justificaci�n se han enmarcado por �calamidad p�blica�.

La Constituci�n del Ecuador su art�culo 164, faculta al Presidente de la Rep�blica decretar en parte o todo el territorio nacional estados de excepci�n, en caso de agresi�n, conflicto armado internacional o interno, grave conmoci�n interna, calamidad p�blica o desastre natural, siendo una medida extraordinaria y temporal ante situaciones desbordantes, que permiten a los gobernantes restringir o limitar derechos constitucionales de los ciudadanos, tales como: el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tr�nsito, libertad de asociaci�n y reuni�n, y libertad de informaci�n.

Este instrumento excepcional no deber�a ser activado de manera frecuente e injustificada, puesto que el fin perseguido es la recuperaci�n o conservaci�n de la normalidad frente a sucesos amenazadores contra el Estado, que no podr�an ser resueltos bajo un r�gimen ordinario; sin embargo, hemos visto como en nuestro pa�s se ha activado este mecanismo de manera repetitiva y sin respetar las condiciones pre-establecidas en la Constituci�n, reflejando quiz�s un lento o casi nulo accionar del aparataje estatal, que ante la emergencia sanitaria producto de la pandemia derivada de la covid -19, ha usado este mecanismo extraordinario de manera reiterada pese a que la Constituci�n del Ecuador establece que los mismos deben observar los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad.

De acuerdo a lo mencionado se considera importante el desarrollo del presente trabajo de investigaci�n, que tiene como objetivo principal determinar los principales efectos de los estados de excepci�n a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia derivada de la covid -19; adem�s, como objetivos espec�ficos: 1) Analizar la instituci�n jur�dica de los estados de excepci�n; 2) Identificar los efectos producidos de los Decretos Ejecutivos de estados de excepci�n a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia derivada de la covid -19; y 3) Evaluar los efectos de los controles de constitucionalidad realizados a los estados de excepci�n a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia de la covid -19.

Finalmente se ha considerado recomendar que en una situaci�n fuera de lo cotidiano, se use el estado de excepci�n cumpliendo los principios constitucionales y solo en casos excepcionales; as� tambi�n, instar a las instancias correspondientes contar con asesoramiento constitucional con el objeto de evitar atropellar derechos en el uso ilegal de los Estados de excepci�n.

 

 

 

Metodolog�a

Para el cumplimiento de los objetivos propuestos, la presente investigaci�n se llev� a cabo aplicando un enfoque cualitativo, enmarcados en describir las cualidades del problema objeto de la investigaci�n; de tipo no experimental por cuanto no se manipul� deliberadamente la variable, es decir se observ� �informaci�n en situaciones ya dadas� (Cifuentes, 2011 ) de los diferentes Decretos Ejecutivos de estado de excepci�n a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia derivada de la covid-19 en el Ecuador; as� mismo, esta investigaci�n tiene un alcance explicativo al procurar como una meta de la investigaci�n despejar y una posible soluci�n al problema respecto al reiterado uso del mecanismo extraordinario por parte del Presidente de la Rep�blica, en los a�os 2020-2021.

Por otra parte, la metodolog�a utilizada fue el m�todo documental, debido a que es el resultado de la recopilaci�n y an�lisis de la informaci�n recolectada de los art�culos de revistas, informaci�n encontrada de las p�ginas de internet, respecto a los estados de excepci�n. Se hizo uso del m�todo deductivo y exeg�tico jur�dico, a trav�s de los cuales se hizo posible la interpretaci�n de los distintas leyes, instrumentos internacionales y principios respecto a los estados de excepci�n, el an�lisis de los Decretos Ejecutivos emitidos a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia de la covid -19 y los Dict�menes de la Corte Constitucional a efectos del control de constitucional de los Decretos Ejecutivos de estado de excepci�n, con la finalidad de conocer cu�l es la naturaleza y alcance del estado de excepci�n en el Ecuador y poder establecer las respectivas conclusiones.

 

Resultados y discusi�n

 

1.   Estado de excepci�n

El r�gimen de excepci�n analizado a trav�s de la presente investigaci�n, tiene su preludio hist�rico de origen en la �poca de la Rep�blica Romana. Seg�n Mart�nez: �el estado de excepci�n tiene antecedentes en la figura del dictador romano�. (2011, p�g. 73) En aquella �poca el Dictador era un Magistrado con poder absoluto transitorio, no forzado a respetar el principio de legalidad, que dict� normas de duraci�n temporal urgente que suspend�an las libertades ciudadanas e incluso el derecho a la vida, para enfrentar emergencias militares o tareas excepcionales. Hist�ricamente tambi�n durante el denominado Estado Nazi, se registran restricciones de los derechos consagrados en la Constituci�n de Weimar, referentes a las libertades personales, a trav�s del denominado Decreto para la protecci�n del pueblo y del estado. �El decreto no fue nunca revocado, de modo que todo el Tercer Reich puede ser considerado, desde el punto de vista jur�dico, como un estado de excepci�n que dur� doce a�os� (Agamben, 2005, p�g. 25).

A lo que en un inicio surgi� como un mecanismo excepcional, seg�n menciona Silva:

�El estado de excepci�n constituye una delgada l�nea que separa el absolutismo de un sistema relativamente democr�tico. De tal suerte que la anormalidad, que fundamente la excepcionalidad es, por decir de alguna manera, la ruta velada para insertar por la ruta constitucional el germen del autoritarismo o absolutismo. (Silva-Fern�ndez, 2016)

Es decir, con el objeto de rescatar o conservar el control contra todo suceso amenazador los ciudadanos quedaban en indefensi�n ante la suspensi�n ciertos derechos, mismo criterio es compartido por Agamben el cual ha considerado �el estado de necesidad no es un estado del derecho sino un espacio sin derecho, es decir que no se trata de una dictadura, sino m�s bien es un espacio vac�o de derecho� (Agamben, 2005).� Puesto que, aunque es el soberano elegido democr�ticamente quien lo emite, es el mismo soberano llamado a proteger y garantizar el ejercicio de los derechos humanos de los ciudadanos, quien suspende el ejercicio de los derechos a trav�s de un Estado de excepci�n.

En los pa�ses de Latinoam�rica, posterior a alcanzar su independencia mayoritariamente de la corona espa�ola, dentro de sus Constituciones han establecido normas y lineamientos para evitar de alguna manera afectaciones de los derechos humanos de los ciudadanos, tras la declaraci�n de las situaciones de emergencia, es as� que en la Republica Chilena seg�n Lautaro R�os en su breve relato de los estados de excepci�n, ha indicado que:

En los ciento cuarenta a�os que abarca la vigencia de nuestras dos primeras grandes constituciones (�) la regulaci�n jur�dica de los E.E.C. se preocup� m�s de la preservaci�n del orden p�blico y la seguridad del Estado que de los derechos fundamentales, que quedaron en un relativo desamparo.� (Alvarez, 2002)

�Siendo as� que, en la actual Constituci�n Chilena, normaliza que la afectaci�n de los derechos fundamentales puede ver limitados por cuatro situaciones:

El ejercicio de los derechos y garant�as que la Constituci�n asegura a todas las personas s�lo puede ser afectado bajo las siguientes situaciones de excepci�n: guerra externa o interna, conmoci�n interior, emergencia y calamidad p�blica, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado. (Constituci�n de Chile, 1980)

La Constituci�n Pol�tica de Colombia de 1991 delimita la declaraci�n de Estado de excepci�n: a) estado de guerra exterior: �para repeler la agresi�n, defender la soberan�a, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad� y, b) estado de conmoci�n interior �En caso de grave perturbaci�n del orden p�blico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic�a�.

En el derecho internacional, la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San Jos�", suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos en San Jos�, define al Estado de excepci�n art�culo 27 numeral primero:

En caso de guerra, de peligro p�blico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, �ste podr� adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situaci�n, suspendan las obligaciones contra�das en virtud de esta Convenci�n, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dem�s obligaciones que les impone el derecho internacional y no entra�en discriminaci�n alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religi�n u origen social. (Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos, 1969)

De la misma manera en el �Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos� art�culo 4 se establece un texto similar respecto al Estado de excepci�n:

En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la naci�n y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podr�n adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situaci�n, suspendan las obligaciones contra�das en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dem�s obligaciones que les impone el derecho internacional y no entra�en discriminaci�n alguna fundada �nicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religi�n u origen social. (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos, 1966)

Como hemos visto en ambos instrumentos de Derechos Humanos, se dota a los Estados con herramientas que rigen la vida de una naci�n no s�lo en situaciones normales, sino tambi�n ante situaciones de anormalidad, permiti�ndoles a los Estados adoptar medidas que suspendan obligaciones contra�das a trav�s de las declaraciones del estado de excepci�n, sin que ello implique consentimiento ilimitado de medidas que puedan afectar la democracia de un Estado.

En el Ecuador el manejo de las situaciones fuera de lo cotidiano/excepcional, se incluyeron en nuestro ordenamiento jur�dico a partir de la Constituci�n de 1835, la primera desde que pas� a denominarse como Rep�blica del Ecuador, regul�ndose que en caso de invasi�n exterior o conmoci�n interna el Ejecutivo ante el Congreso o en su receso ante el Consejo de Gobierno informaba la situaci�n, se calificaba el peligro y se le dotaba de facultades necesarias al Ejecutivo para restablecer la tranquilidad y seguridad de la Rep�blica. En la Constituci�n de 1869 se incorpor� el t�rmino �estado de sitio� el cual era declarado en los casos de ataques externos o conmoci�n interna; t�rmino usado igualmente en la Constituci�n de 1967: �En caso de conmoci�n interna o de conflicto con el exterior, podr� el Presidente de la Rep�blica declarar el estado de sitio en todo o en parte del territorio nacional, para precaver, afrontar o poner fin a la situaci�n emergente.�

En la Constituci�n de 1979, se denomin� al actual estado de excepci�n como �estado de emergencia�, siendo el Presidente de la Rep�blica el facultado para declararlo en caso de inminente agresi�n externa, de guerra internacional o de grave conmoci�n o cat�strofe interna, dicho decreto deb�a ser notificado al Congreso Nacional, o al Tribunal de Garant�as Constitucionales quienes podr�n revocarlo por falta de justificaci�n, expresi�n as� mismo usado en la Constituci�n de 1998 art�culo 180. No obstante, el t�rmino �estado de excepci�n� tiene su origen en la Constituci�n de 2008, que guardan estrecha relaci�n con lo contenido en la normativa internacional del que forma parte el Ecuador.

La Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador de 2008, creada por la Asamblea Constituyente y aprobada a trav�s de consulta popular, establece en su art�culo primero que el Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, siendo deber primordial del Estado y de quienes lo conforman, cumplir y hacer cumplir todas y cada una de las garant�as constitucionales, �apart�ndose de la definici�n anterior del �Estado social de derecho�. La distinci�n no es casual ni superficial; podr�a interpretarse en la perspectiva de que los derechos consagrados en la Constituci�n prevalecer�an, sobre todo, incluso sobre �el derecho��. (Ugalde, 2008). Es ah� que el aporte de la actual Constituci�n es el reconocimiento de un amplio cat�logo de derechos constitucionales, los cuales son de aplicaci�n inmediata por parte del Estado, sus �rganos, autoridades o de quienes ejerzan una potestad estatal. En cuanto al mecanismo extraordinario que puede ser usado por el Poder Ejecutivo, ante un hecho f�ctico que atente contra la vida del Estado Ecuatoriano, la Constituci�n de 2008, en su art�culo 164 determina que el Ejecutivo a trav�s del Presidente de la Rep�blica mediante Decreto Ejecutivo, frente a situaciones de �agresi�n, conflicto armado internacional o interno, grave conmoci�n interna, calamidad p�blica o desastre natural� tiene la potestad de limitar o suspender el ejercicio libre de ciertos derechos, tales como la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tr�nsito, libertad de asociaci�n y reuni�n, y libertad de informaci�n.

Al igual que, previo hacer uso de esta herramienta excepci�n, el Poder Ejecutivo Ecuatoriano debe observar los �principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad�. Para Ramiro �vila el principio es �una norma abstracta �porque puede iluminar o servir como par�metro de interpretaci�n para cualquier norma jur�dica y para cualquier situaci�n f�ctica.� (�vila Santamar�a, 2008), adem�s Redrob�n considera a los principios como �conjuntos de reglas que poseen un valor normativo�� que�� act�an dentro de�� un ordenamiento jur�dico� (Redrob�n, 2021), siendo estos principios en los estados de excepci�n un l�mite constitucional ante posibles usos abusivos de este mecanismo excepcional.

-  El principio de necesidad, refiere a la imposibilidad de poder aplicar normativa existente para repeler una situaci�n concreta, en el caso ecuatoriano se justifica ante la existencia de una agresi�n, conflicto armado internacional o interno, grave conmoci�n interna, calamidad p�blica o desastre natural, para Maria D�valos �La �necesidad� a la que se refiere este principio, debe ser estimada de manera sumamente objetiva, responder a un objetivo leg�timo y guardar relaci�n con dicho objetivo�. (D�valos Muirragui, 2008)

-  En cuanto al principio de proporcionalidad, para Miguel L�pez Olvera, este principio apunta a la existencia de una relaci�n proporcional �entre las medidas adoptadas y la gravedad de la crisis� (Olvera, 2010), a trav�s de dicho principio el gobernante debe justificar que las medidas adoptadas guardan estrecha relaci�n entre el objeto de controlar o enfrentar la situaci�n anormal, o dicho de otro modo este principio apunta hacia la prohibici�n de los excesos por parte de los gobernantes, �las restricciones o suspensiones impuestas lo sean �en la medida estrictamente limitada a la exigencia de la situaci�n� (Despouy, 1999)

-  El principio de legalidad, contempla la existencia de un ordenamiento jur�dico que lo regule, �contar con las normas que los regulen y sus mecanismos de control� (Diaz, 2012) en el caso ecuatoriano, la Constituci�n de la Rep�blica regula esta instituci�n, as� como tambi�n, regula quienes son los organismos encargados de ejecutar el control, considerando importante que, a m�s de las regulaciones sobre los estados de excepci�n, los mismo est�n sujetos al control interno como externo,

-  El principio de temporalidad en los Estados de excepci�n apunta a establecer el tiempo de aplicaci�n, ya que, al ser un mecanismo excepcional, no debe ser ilimitado, nuestra Constituci�n de la Rep�blica establece que el Presidente de la Rep�blica podr� dictar Estado de excepci�n con una duraci�n m�xima de sesenta d�as y si persiste las causas que motiv� la excepcionalidad se podr� prorrogar hasta treinta d�as m�s.

-  Principio de territorialidad, es la determinaci�n del �mbito de aplicaci�n del Decreto de Estado de excepci�n, es decir, �en el Decreto debe fijarse el lugar donde se van aplicar las medidas extraordinarias que conlleva un Estado de Excepci�n� (Veintemilla, Aguilera, Correa, 2021); el art�culo 164 de la Constituci�n 2008 precisa que su aplicaci�n puede ser en todo el territorio nacional o focalizado en parte del mismo.��

-  �El principio de razonabilidad, se relaciona estrechamente con la proporcionalidad entre la causa y los mecanismos adoptados con el objeto de evitar una desmedida aplicaci�n de los Estados de excepci�n; en definitiva, cada uno de los principios establecidos en la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador de 2008, conforme lo indicado por la Corte Constitucional le dan legitimidad: �que la declaratoria de un estado de excepci�n debe respetar los principios se�alados en el art. 164, segundo inciso de la Constituci�n. Estos principios caracterizan a un estado de excepci�n y tornan leg�timo.� (Sentencia Nro. 0003-09- SEE-CC , 2009)

Adem�s, como otro elemento importante de los estados de excepci�n, se desprende �la notificaci�n�, el art�culo 166 de la Constituci�n de la Rep�blica, indica que, una vez firmado el Decreto de estado de excepci�n por parte del Presidente, este debe ser notificado dentro de las cuarenta y ocho horas a la Asamblea Nacional, Corte Constitucional y a los Organismos Internacionales que corresponda, dicha notificaci�n tiene como efecto inmediato el control o verificaci�n de las circunstancias que llevaron a dictar el estado de excepci�n. En el �mbito internacional el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos, ha establecido que los Estados parte del convenio deber�n informar a los dem�s Estados Partes, cuando se haga uso del derecho de suspensi�n.

Ley Org�nica de la Funci�n Legislativa, en su art�culo 46 establece que una vez notificado el Decreto de estado de excepci�n bajo motivaci�n podr�n ser revocados por parte de la Asamblea Nacional, �sin perjuicio del pronunciamiento que sobre su constitucionalidad pueda realizar la Corte Constitucional.� De los Decretos de estado de excepci�n objeto de estudio no se han realizado ning�n tipo de verificaci�n por parte de la actual Asamblea Nacional, cabe destacar que la normativa constitucional ni la infra constitucional no precisa bajo que argumentaci�n se podr� revocar un Decreto Ejecutivo de estado de excepci�n, por parte de la Asamblea Nacional.

La Ley Org�nica de Garant�as Jurisdiccionales y Control Constitucional, establece en su art�culo 119, una vez notificada el Decreto de estado de excepci�n dentro de los cuarenta ochos siguientes a su firma o en su defecto de oficio, la Corte Constitucional realizar� un control formal y material con el objeto de �garantizar el disfrute pleno de los derechos constitucionales y salvaguardar el principio de separaci�n y equilibrio de los poderes p�blicos.�

Por otra parte, el art�culo 28 de la Ley de Seguridad P�blica y del Estado, define a los estados de excepci�n como respuesta a graves amenazas de origen natural o antr�pico que afectan a la seguridad p�blica y del Estado, se dictan por decreto en caso de estricta necesidad cuando el orden institucional no es capaz de responder a las amenazas de seguridad de las personas y del Estado, siendo un r�gimen de legalidad, por cuanto no se podr�n cometer arbitrariedades en el contexto de la declaraci�n. Estos estados de excepci�n deben cumplir causa, motivaci�n, �mbito territorial, duraci�n y medidas, y funciones y actividades que realizar�n las instituciones p�blicas y privadas involucradas.

 

2.      Decretos de estado de excepci�n a consecuencia de la emergencia sanitaria por la pandemia derivada de la covid -19

 

2.1. Primer estado de excepci�n: El 31 de diciembre de 2019, en la ciudad de Wuhan (China), apareci� un nuevo virus que se denomin� covid-19, dicho virus se extendi� a todos los continentes y por su alta capacidad de contagio, los niveles de propagaci�n de la enfermedad y su gravedad la Organizaci�n Mundial de la Salud (OMS), el d�a mi�rcoles 11 de marzo de 2020, a trav�s de su Director General declar� el brote de coronavirus como pandemia global:

Pidiendo a los pa�ses intensificar las acciones para mitigar su propagaci�n, proteger a las personas y trabajadores de salud, y salvar vidas; considerando que no ser� �nicamente una crisis de salud p�blica, es una crisis que afectar� a todos los sectores, y por esa raz�n todos los sectores y todas las personas deben tomar parte en la lucha (Ghebreyesus, 2020).

Tras el aumento exponencial de contagios en el nuestro pa�s, el 16 de marzo de 2020 se decret� un primer Estado de excepci�n, revolvi�ndose lo siguiente:

�(�) Art�culo 1.- DECL�RASE el estado de excepci�n por calamidad p�blica en todo el territorio nacional, por los casos de coronavirus confirmados y la declaratoria de pandemia de COVID-19 por parte de la Organizaci�n Mundial de la Salud, que representan un alto riesgo de contagio para todo la ciudadan�a y generan afectaci�n a los derechos a la salud y convivencia pac�fica del Estado, a fin de controlar la situaci�n de emergencia sanitaria para garantizar los derechos de las personas ante la inminente presencia del virus COVID-19 en Ecuador�. (Decreto Ejecutivo 1017, 2020)

Mediante este Decreto Ejecutivo de aplicaci�n territorial nacional por 60 d�as, observ� el principio de necesidad �por calamidad p�blica� puesto que la pandemia por la covid-19, era un virus desconocido que afect� la vida, salud y econom�a de los ecuatorianos. Se suspendieron el ejercicio de ciertos derechos, tales como la libertad de tr�nsito, con el objeto contener la propagaci�n del virus de la covid-19; el derecho de asociaci�n y reuni�n, pretendiendo evitar el contagio comunitario, cuyo �nfasis era el realizar cercos epidemiol�gicos en la poblaci�n que haya tenido contacto directo con casos positivos o sospechosos. As� mismo con el objeto de mitigar los efectos del virus se dispuso la movilizaci�n en especial Polic�a Nacional, las Fuerzas Armadas, el Ministerio de Salud P�blica y el Servicio Nacional de Gesti�n de Riesgos y Emergencias, d�ndole a cada una de estas instituciones actuaciones concretas y sin desconocer los derechos constitucionales, as� como tambi�n la provisi�n de servicios p�blicos, adem�s se dictamin� toque de queda.

2.2. Renovaci�n al primer estado de excepci�n: La Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, art�culo 166 inciso segundo, reconoce que el estado de excepci�n podr� durar m�ximo sesenta d�as; sin embargo, el mismo cuerpo legal fija �de persistir los motivos que originaron la declaratoria este plazo podr�a extenderse hasta por treinta d�as�. Bajo el amparo de lo mencionado el 15 de mayo de 2020, se renov� el estado de excepci�n en virtud de que se justific� que los casos de coronavirus por covid -19 segu�an representando un riesgo alto de contagio y afectaci�n a la salud y convivencia pac�fica, es decir persist�a la causa que motiv� el primer estado de excepci�n:

Por calamidad p�blica en todo el territorio nacional, por los casos de coronavirus confirmados y n�mero de fallecidos a causa de la COVID-19 en Ecuador, que siguen representando un alto riesgo de contagio para toda la ciudadan�a y generan afectaci�n a los derechos a la salud y convivencia pac�fica del Estado, a fin de poder desplegar las medidas de distanciamiento social necesarias para controlar la situaci�n de emergencia sanitaria y replegar las medidas de aislamiento social, garantizando los derechos de las personas ante la inminente presencia del virus COVID-19 en Ecuador. (Decreto Ejecutivo 1041, 2020)

Y por ende persisti� la suspensi�n del ejercicio del derecho a la libertad de tr�nsito, el derecho a la libertad de asociaci�n y reuni�n, por treinta d�as m�s.

2.3. Segundo estado de excepci�n: Sin embargo, este no fue el �nico Decreto emitido por este motivo, el 15 de junio de 2020 se declara un segundo estado de excepci�n por �calamidad p�blica� a diferencia del anterior este fue justificado mediante informes� por el aumento de casos positivos y n�meros de hospitalizados por la permanencia de la covid -19 y su repercusi�n en la econom�a desbordando la actuaci�n con mecanismos ordinarios debi�ndose implementar medidas excepcionales, se establecieron el �mbito y la temporalidad y los derechos suspendidos los cuales fueron los mismo del decreto anterior por sesenta d�as m�s:

Art�culo 1.- DECL�RESE el estado de excepci�n por calamidad p�blica en todo el territorio nacional, por la presencia de la COVID-19 en el Ecuador y por la emergencia econ�mica sobreviviente a la emergencia sanitaria que atraviesa el Estado ecuatoriano, a fin de poder, por un lado, continuar con el control de la enfermedad a trav�s de medidas excepcionales necesarias para mitigar su contagio masivo; y, por otro lado, establecer mecanismos emergentes que permitan enfrentar la recesi�n econ�mica, as� como la crisis fiscal, y generar las bases para iniciar un proceso de recuperaci�n econ�mica para el Estado ecuatoriano. (Decreto Ejecutivo 1074, 2020)

No obstante, es preciso reflexionar si este justificativo se encuentra dotado de legalidad en cuanto a la temporalidad, siendo un principio observable por el Ejecutivo al momento de dictar un estado de excepci�n, ya que la Constituci�n de la Rep�blica establece que un Estado de excepci�n debe durar m�ximo noventa d�as, entendi�ndose que el tiempo se fija por motivo o causa desbordante que impiden al Presidente poder actuar bajo el r�gimen ordinario.

2.4. Renovaci�n el segundo estado de excepci�n: Mediante Decreto Ejecutivo 1126 de fecha 14 de agosto de 2020, con el objeto de �continuar con el control de la enfermedad�, se renov� por 30 d�as adicionales, sumando ciento ochenta d�as de excepcionalidad, se suspendieron el ejercicio a la libertad de tr�nsito y el derecho a la libertad de asociaci�n y reuni�n, toque de queda a partir del 15 de agosto de 2020 en los t�rminos que disponga el COE Nacional y se dispuso requisiciones con el fin de mantener servicios de salud, seguridad y orden, siendo imperativo indicar que la Corte Constitucional en su control de constitucionalidad se ha pronunciado sobre la no admisi�n de una nueva declaratoria sobre los mismos hechos que han configurado calamidad p�blica en dos ocasiones previas con sus respectivas renovaciones.

2.6. Tercer estado de excepci�n: A pesar de lo antes mencionado, el 21 de diciembre de 2020 se emite un tercero estado de excepci�n por �calamidad p�blica�, esta vez por incremento de los contagios a causa de aglomeraciones:

Estado de excepci�n por calamidad p�blica en todo el territorio nacional, por el grave incremento en el contagio de la COVID-19 por causa de las aglomeraciones, as� como la exposici�n a una mutaci�n con mayor virulencia importada desde el Reino Unido, a fin de contener la expansi�n del coronavirus y sus consecuencias negativas en la salud p�blica. (1217, 2020)

Esta vez la suspensi�n del ejercicio del derecho a la libertad de tr�nsito y el derecho a la libertad de asociaci�n y reuni�n seg�n el decreto debi� ser por de treinta d�as, siendo la Corte Constitucional mediante Dictamen de fecha de emisi�n 27 de diciembre de 2020 y notificado el 02 de enero de 2021, quien lo declar� inconstitucional, por cuanto las medidas adoptadas no justifican un r�gimen especial, raz�n por la cual su aplicaci�n fue de doce d�as en los cuales se suspendieron el ejercicio del derecho a la libertad de tr�nsito y el derecho a la libertad de asociaci�n y reuni�n, toque de queda y requisiciones.

2.7. Cuarto estado de excepci�n: El d�a 1 de abril de 2021, por cuarta vez, se dicta estado de excepci�n mediante el Decreto Ejecutivo Nro. 1282 por �por calamidad� p�blica�, por la� situaci�n agravada de la covid -19, sin embargo este Decreto a diferencia de los anteriores, pese a suspender el ejercicio del derecho a la libertad de tr�nsito, libertad de asociaci�n y reuni�n por treinta d�as, su aplicaci�n se focaliz� en ocho provincias (Azuay, El Oro,� Esmeraldas, Guayas,� Loja, Manab�, Pichincha y Santo Domingo de los Ts�chilas), por cuanto seg�n los informes t�cnicos en dichas provincias se concentr� el mayor n�mero de casos positivos, hospitalizados y muertos seg�n el informe de la Secretar�a Nacional de Gesti�n de Riesgos y Emergencia, adem�s de toque de queda y requisiciones en las mismas provincias.

2.8. Quinto estado de excepci�n: Veinti�n d�as despu�s se decret� un quinto estado de excepci�n mediante Decreto Ejecutivo Nro. 1291 por treinta d�as �por calamidad p�blica�. La decisi�n se sustent� por la saturaci�n del sistema de salud, desabastecimiento de medicamentos e insumos m�dicos, afectaci�n a grupos de atenci�n prioritarias y por conmoci�n interna, debido a los contagios acelerados. Dicho Decreto fue aplicado veintiocho d�as en 16 provincias: Azuay, Imbabura, Loja, Manab�, Santo Domingo de los Ts�chilas, Guayas, Pichincha, Los R�os, Esmeraldas, Santa Elena, Tungurahua, Carchi, Cotopaxi, Zamora Chinchipe, El Oro y Sucumb�os, suspendiendo el ejercicio a la libertad de tr�nsito, libertad de asociaci�n y reuni�n, la inviolabilidad de domicilio y toque de queda diferenciado para los fines de semanas.

2.9. Sexto estado de excepci�n: Finalmente, el �ltimo estado de excepci�n decretado a causa de la pandemia de la covid -19 en el a�o 2021, se dict� el 14 de julio de 2021 justificado, otra vez, �por calamidad p�blica� por la detecci�n de la variante DELTA Y DELTA DELTA ++K 417N, ya que seg�n Organizaci�n Mundial de la Salud la hab�a calificado como una variante de preocupaci�n, dicho estado de excepci�n fue focalizado para la provincia costera de El Oro y la ciudad de Guayaquil, limitando la libertad de reuni�n y tr�nsito en la ciudad de Guayaquil y adem�s la inviolabilidad de domicilio en la provincia de EL Oro, por 15 d�as:

Art�culo 1.- Decl�rese el estado de excepci�n en la provincia de El Oro y la ciudad de Guayaquil, desde las 20h00 del d�a 14 de julio de 2021 hasta las 23h59 del d�a 28 de julio de 2021, por calamidad p�blica producida por la detecci�n de casos de COVID-19 variantes DELTA y DELTA DELTA ++K 417N(AY.1), a fin de mitigar su propagaci�n hacia el resto del pa�s y reducir la velocidad de contagio. (Decreto Ejecutivo 116, 2021)

2.10. Renovaci�n del sexto estado de excepci�n: El estado de excepci�n mencionado anteriormente, fue renovado mediante Decreto Ejecutivo Nro. 140 de fecha 28 de julio de 2021, por treinta d�as m�s en raz�n que la calamidad p�blica producida por la covid-19 variante DELTA Y DELTA DELTA ++K 417N persist�a.

Como hemos visto, los seis Decretos Ejecutivos de estados de excepci�n y sus renovaciones, han sido sustentado bajo la causal de calamidad p�blica como consecuencia de la pandemia derivada de la covid -19, conforme lo determina el art�culo 164 de la Constituci�n de la Rep�blica. Inicialmente esta declaratoria se sustent� en la aparici�n de un virus desconocido,� luego por el alto nivel de contagio y posteriormente debido a la mutaci�n en una variante m�s contagiosa; sin embargo, la causa sigui� siendo �calamidad p�blica� por la �pandemia derivada de la covid-19�, en tal virtud desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 27 de agosto de 2021, nos mantuvimos en diferentes estados de excepci�n con lapsos de r�gimen ordinario, anunciando un abuso de este mecanismo excepcional, ya que de la lectura del art�culo 166 p�rrafo segundo se ha establecido una temporalidad literal de hasta 90 d�as en su totalidad cuando indica que �tendr� vigencia hasta un plazo m�ximo de sesenta d�as. Si las causas que lo motivaron persisten podr� renovarse hasta por treinta d�as m�s�. �Juana Goizueta, considera de manera general que en Latinoam�rica �es utilizado el mecanismo de los estados de excepci�n no para proteger la conservaci�n e integridad de los Derechos Humanos considerados m�s fundamentales sino para todo lo contrario, para que tales derechos puedan ser violados por los estados impunemente� (V�rtiz, 1997)

En el mismo orden de ideas, nuestro ordenamiento interno establece que un estado de excepci�n debe regirse estrictamente bajo los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad, razonabilidad y en los cinco casos tipificados puntualmente por nuestra Constituci�n tales como agresi�n, conflicto armado internacional o interno, grave conmoci�n interna, calamidad p�blica o desastre natural, cuyo objeto en teor�a ha sido el de facultar al Ejecutivo para dictar regulaciones que permitan volver de manera inmediata a la normalidad; y, no como una medida de gesti�n cotidiana para el cumplimiento de su deber ante el ciudadano; ya que �muchas veces, se han convertido en instrumento rutinario de gobierno y recurso constante que acaba transformando lo excepcional en com�n y corriente� (Andrade, 2010), sin dejar de rescatar que actualmente su regulaci�n constitucional les brinda legalidad siempre y cuando sean cumplidos los par�metros para su emisi�n

 

3.   Control de constitucionalidad

En un Estado de Derecho, el control constitucional permite garantizar la protecci�n de los derechos, raz�n por la cual es de mucha importancia el control efectuado a los estados de excepci�n, �ya que dicho control procura mantener el orden constituido, de tal forma que los poderes especiales dados al poder ejecutivo en circunstancias extremas no impliquen el cometimiento de abusos y la vulneraci�n de garant�as constitucionales�. (Delgado, 2015) Para que no sean usados de manera abusiva o inapropiada por el Presidente de la Rep�blica.

La Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador en su art�culo 166 dicta que, dentro de las cuarenta y ocho horas de la firma de un Estado de excepci�n, este debe ser notificados a los Organismos Internacionales, Asamblea Nacional y a la Corte Constitucional �en vista de todos los controles que estatuy� el constituyente para conjurar el peligro de gestaci�n de una dictadura constitucionalizada�. (Silva Fern�ndez, 2016) Esta �ltima, realizar� el control de constitucionalidad, sin embargo, en su texto denota una imprecisi�n respecto a la obligatoriedad de la Corte Constitucional de realizar el control a cada uno de los Decretos Ejecutivos de estados de excepci�n emitidos, aunque de lo contenido en la Ley Org�nica de Garant�as Jurisdiccionales y Control Constitucional, en su art�culo 124 se vislumbra que el control de la corte constitucional ser�n una vez notificados a dicho organismo o de oficio, entendi�ndose en el campo jur�dico de no requerirse una petici�n expresa, en consecuencia este control debe efectuarse por parte de la Corte una vez emitido.

Adem�s, la norma ibidem, refiere respecto al objeto y alcance de control: �Art. 119.- Objetivos y alcance del control. - El control constitucional de los estados de excepci�n tiene por objeto garantizar el disfrute pleno de los derechos constitucionales y salvaguardar el principio de separaci�n y equilibrio de los poderes p�blicos. (...)� El m�ximo organismo de interpretaci�n y control constitucional, ante un estado de excepci�n debe realizar el control formal y material de la declaratoria del estado de excepci�n y de las medidas adoptadas. El control formal de la declaratoria de estado de excepci�n la Corte Constitucional verificar� que cumpla con los requisitos establecidos en el art�culo 120 de la Ley Org�nica de Garant�as Jurisdiccionales y Control Constitucional:

1. Identificaci�n de los hechos y de la causal constitucional que se invoca;

2. Justificaci�n de la declaratoria;

3. �mbito territorial y temporal de la declaratoria;

4. Derechos que sean susceptibles delimitaciones, cuando fuere el caso; y,

5. Las notificaciones que correspondan de acuerdo a la Constituci�n y a los Tratados Internacionales.

De igual manera, en su control material, la Corte Constitucional deber� verificar:1) que los hechos alegados en la motivaci�n hayan tenido real ocurrencia; 2) que los hechos constitutivos de la declaratoria configuren una agresi�n, un conflicto armado internacional o interno, grave conmoci�n interna, calamidad p�blica o desastre natural;3)que los hechos constitutivos de la declaratoria no puedan ser superados a trav�s del r�gimen constitucional ordinario; y, 4)que la declaratoria se decrete dentro delos l�mites temporales y espaciales establecidos en la Constituci�n dela Rep�blica. Por otra parte, dentro del control formal de las medidas adoptadas, se verificar� que estas sean ordenadas mediante Decreto y cumpliendo las competencias materiales, espaciales y temporales; adem�s, en su control material la Corte Constitucional verificar� que se cumplan lo establecido en el art�culo 122 de la Ley Org�nica de Garant�as Jurisdiccionales y Control Constitucional.

Como lo hab�amos mencionado en p�rrafos precedentes, a consecuencia de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia por la covid-19, los Presidentes de la Rep�blica del Ecuador durante los a�os 2020-2021 dictaron seis estados de excepci�n y tres renovaciones, los cuales fueron notificados a los organismos de control conforme la constituci�n, y por ende la Corte Constitucional efectu� el Control de Constitucionalidad. Ahora bien, nos referiremos de manera sucinta a los controles de constitucionalidad efectuados por la Corte Constitucional, de los cuales se puede colegir:

3.1. Primer Dictamen de la Corte Constitucional: Mediante Dictamen Nro. 1-20-EE/20 se declar� la constitucionalidad de la declaratoria de estado de excepci�n y las medidas ordenadas en el� Decreto Ejecutivo Nro. 1017, ya que dentro del control formal y material del estado de excepci�n realizado por la Corte en el Dictamen que tuvo como ponente a la Jueza Teresa Nuquez Mart�nez, ha revisado el cumplimiento integral del art�culo 122 de la LOGJCC, sin embargo vale destacar que dentro del an�lisis realizado sobre las atribuciones conferidas a los Comit�s de Operaciones de Emergencias por parte del Presidente de la Rep�blica en dicho Decreto (establecer los horarios y mecanismos de restricci�n a cada uno de los derechos suspendidos, incluido el toque de queda y el trabajo presencial), la Corte ha manifestado � 73 (�) dichos comit�s son instancias estratificadas en los distintos niveles de gobierno, dise�ados para la coordinaci�n de actividades (�)�, y les recuerda que deben respetar a las competencias y atribuciones que expresamente le confiera la Constituci�n y la Ley y que su actuar debe regirse en estricta coordinaci�n con las autoridades correspondientes, en atenci�n a cumplir los objetivos y fines del estado de excepci�n, cumpliendo la necesidad, idoneidad y proporcionalidad e informar a la ciudadan�a previamente, �es entonces la Constituci�n qui�n le ha entregado la competencia de dictar las formas de suspender derechos? Dentro del texto constitucional esta potestad se encuentra consignada exclusivamente al Ejecutivo; o, �es el propio Comit� qui�n se debe realizar un autocontrol de constitucionalidad? Antes de definir los horarios, mecanismos de restricci�n y ejecuci�n de las suspensiones de derechos y libertades,� el Reglamento a la Ley de Seguridad P�blica y del Estado, define a los Comit�s de Operaciones de Emergencia como: �instancias interinstitucionales responsables en su territorio de coordinar las acciones tendientes a la reducci�n de riesgos, y a la respuesta y recuperaci�n en situaciones de emergencia y desastre.(�)�, por otra parte el C�digo Org�nico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden P�blico, le atribuye el mando t�cnico de emergencia al Comit� de Operaciones de Emergencia Nacional

�Art. 245.- Mando t�cnico en caso de emergencia.- En caso de emergencia, eventos adversos o de riesgo, en el que concurrieran varias fuerzas de socorro, el mando t�cnico general lo asumir� el Comit� de Operaciones de Emergencia Nacional, Provincial, Cantonal o Metropolitano, seg�n sea el caso y las operaciones estar�n a cargo de la Polic�a Nacional en coordinaci�n con las m�ximas autoridades de las entidades complementarias de seguridad. (C�digo Org�nico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden P�blico, 2017)

En su defecto la atribuci�n conferida por ley es la de coordinaci�n y el mando t�cnico, entendi�ndose en este caso espec�fico la de coordinaci�n de lo decretado por el Presidente de la Rep�blica, pero podr� entonces el Presidente mediante Decreto entregarle una atribuci�n conferida expresa y exclusivamente mediante normativa constitucional a su dignidad. �Es decir, el presidente, distanci�ndose del sentido del estado de excepci�n como atribuci�n ejecutiva (�)� remiti� y entreg� estas facultades a un �rgano.�� (Salgado, 2021), desde mi punto de vista no, ya que se ha desnaturalizado el sentido de un estado de excepci�n, siendo el Presidente el �nico �rgano capaz de emitir restricciones o hacer uso de mecanismos extraordinarios en el af�n de mantener a salvo a un estado; sin embargo de la lectura del Dictamen quiz�s ha sido la propia Corte quien ha normalizado el actuar de los Comit�s de Operaciones de Emergencias a �complementar lo ordenado por el Presidente de la Republica�.

3.2. Segundo Dictamen de la Corte Constitucional: En segundo Dictamen tiene como Juez Ponente a Ramiro �vila Santamar�a. En este fallo la Corte ratifica lo actuado en el primer Dictamen y declara la constitucionalidad de la renovaci�n del estado de excepci�n contenida en el Decreto Ejecutivo Nro. 1052, sin embargo, quiz�s adelant�ndose a un uso desmedido de la excepcionalidad, la Corte mediante el Dictamen 2-20-EE/20 di� lineamientos al Ejecutivo para que, en coordinaci�n con sus organismos del poder constituido, tome las medidas necesarias para volver al uso de mecanismos ordinarios para enfrentar la pandemia derivada de la covid -19.

3.3. Tercer Dictamen de la Corte Constitucional: Mediante Dictamen Nro. 3-20-EE/20 se realiza el control de constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nro. 1074 declarando dictamen favorable. El Juez ponente de este fallo fue Enrique Herrer�a Bonnet. Respecto a la determinaci�n de los hechos, la Corte indica que �de impedir el r�gimen de excepcionalidad decretado por el Presidente de la Rep�blica (�) y de levantarse todas las medidas de forma inmediata (�) generar�a efectos nefastos para la salud de las personas; por ello, ignorar esta realidad implicar�a un actuar irresponsable en raz�n de las afectaciones a derechos (�) se pondr�a en peligro la vida, la integridad y la salud de los habitantes del Ecuador�; sin embargo, el aceptar una nuevo estado de excepci�n tambi�n implicar�a desconocer la temporalidad aceptada constitucionalmente en el Ecuador respecto a los estados de excepcionalidad. Aqu�, el voto salvado de los Jueces Karla Andrade, Daniela Salazar y Ramiro �vila, acertadamente realizando una interpretaci�n del art�culo 164 de la Constituci�n respecto a la temporalidad y manifiestan que la misma no es una mera formalidad, sino es un elemento sustancial para la garant�a de la democracia y de los derechos, por ello dictar un nuevo estado de excepci�n bajo los mismos argumentos no est� dentro del marco constitucional aceptado tanto en temporalidad como en los hechos, m�s a�n cuando el mismo Estado no ha demostrado haber realizado ninguna acci�n para enfrentar la pandemia y a estas alturas hablar de calamidad p�blica no es un t�rmino que se ajusta al concepto de la Corte Constitucional en Dictamen Nro. 1-20-EE/20, el cual defini� a la calamidad p�blica �28 (�) situaci�n de cat�strofe con origen en causas naturales o antr�picas que por tener el car�cter de imprevisible o sobreviniente, provocan graves consecuencias (�), puesto que dej� de ser imprevista, en tal raz�n, desde nuestro criterio, la Corte no debi� calificar algo inconstitucional como constitucional, m�s aun siendo el organismo llamado a proteger los derechos de los ciudadanos frente al Estado.

Ahora bien, es preciso indicar que la Corte Constitucional nuevamente exhorta al Presidente de la Rep�blica �para que, de forma coordinada con todas las autoridades nacionales y locales, tome las medidas necesarias para organizar y afrontar la pandemia de conformidad con los mecanismos jur�dicos ordinarios�.�

En todo caso, el Voto Concurrente de los Jueces Agust�n Grijalva y Al� Lozada, coinciden con el voto de mayor�a al indicar que el constituyente en Montecristi no pudo prever hechos de tal magnitud tales como la pandemia derivada de la covid -19, siendo inaplicable mec�nicamente los plazos establecido en el texto constitucional sobre la temporalidad de los Estados de excepci�n, m�s sin embargo hicieron un llamado: �11.1. A que el presidente de la Rep�blica y todas las autoridades p�blicas competentes produzcan el marco normativo y de pol�ticas p�blicas para que, en lo posterior, se enfrente la pandemia dentro del r�gimen jur�dico ordinario (�)�

3.4. Cuarto Dictamen de la Corte Constitucional: Mediante Dictamen Nro. 5-20-EE-20 la Corte Constitucional declar� la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nro. 1126, que contiene la renovaci�n por 30 d�as m�s del estado de excepci�n, bajo algunas consideraciones, una de las m�s importantes fue el anuncio de que �no admitir� una nueva declaratoria� de estado de excepci�n por la pandemia covid -19, ya que seg�n lo indicado por la Corte, despu�s de dos estados de excepci�n y sus� renovaciones por la misma causa, el Gobierno en coordinaci�n con autoridades seccionales y nacionales ya deb�a haber establecido protocolos y mecanismos para controlar la crisis, que no implicar�n recurrir a las limitaciones de derechos ni el uso de las atribuciones extraordinarias que permiten los estados de excepci�n, As� mismo se dispuso a las autoridades, implementar acciones id�neas mediante herramientas ordinarias. Como consideraci�n final, la Corte, en el fallo que tuvo como ponente al Juez Hern�n Salgado Pesantes, indic� que al existir un estado de excepci�n con dictamen favorable y al ser este una renovaci�n, no le corresponde volver a analizar sus requisitos ni procedencia, sino la verificaci�n de la causa que motiv� la declaraci�n de un estado de excepci�n persistente, criterio que no compartimos, puesto que la norma constitucional, ni la infra constitucional, no establece excepci�n de control a realizar por parte de la Corte Constitucional entre un estado de excepci�n y su renovaci�n.

3.5. Quinto Dictamen de la Corte Constitucional: Pese a que la Corte Constitucional ya habr�a advertido sobre la no aceptaci�n de un nuevo Decreto sobre los mismos hechos, el Presidente de la Rep�blica emite el Decreto Ejecutivo Nro. 1217 dict� un nuevo estado de excepci�n por la exposici�n a una mutaci�n con mayor virulencia importada desde Reino Unido, incrementos de las aglomeraciones y reuniones y el aumento de contagio y posible desborde del sistema de salud. En este caso, mediante Dictamen Nro. 7-20-EE/20 donde la Jueza Daniela Salazar Mar�n actu� como ponente, la Corte determin� que el hecho que fundamenta un estado de excepci�n debe ser un hecho real, y en este caso el Presidente ha justificado la declaratoria del estado de excepci�n sobre hechos posibles a ocurrir; adem�s, sobre las aglomeraciones, las mismas pod�an ser controladas a trav�s de mecanismos ordinarios. La Corte manifest� que las consecuencias de la pandemia ya no se adecuan a la definici�n de calamidad p�blica ya que �tal situaci�n dej� de ser �imprevista o sobreviniente��. Por otra parte, las medidas adoptadas no guardan relaci�n a la proporcionalidad y necesidad ya que el estado de excepci�n ha sido decretado por treinta d�as y las limitaciones del ejercicio del derecho por menor tiempo, raz�n por la cual este decreto estuvo en vigencia por doce d�as, ya que la Corte con voto de mayor�a dictamin�:

1.                  Declarar la inconstitucionalidad del decreto No. 1217 relativo al �estado de excepci�n por calamidad p�blica en todo el territorio nacional, por el grave incremento en el contagio de la COVID -19 por causa de las aglomeraciones, as� como la exposici�n a una mutaci�n con mayor virulencia importada desde el Reino Unido, a fin de contener la expansi�n del coronavirus y sus consecuencias negativas en la salud p�blica� (Dictamen 7-20-EE/20, 2020)

Este Decreto cont� con dos votos salvados, uno de la Jueza Constitucional Carmen Corral Ponce, la misma que consider� que el mecanismo extraordinario debe ser aplicado de manera focalizada en aquellas provincias con porcentaje de positividad de riesgo mediano y alto de contagio y zonas de frontera ya que de los hechos relatados en el Decreto Ejecutivo No. 1217 se configura para su criterio una calamidad p�blica bajo el sustento de los datos actuales presentados como anexos del mismo que refieren al aumento en la velocidad de propagaci�n del virus, as� como la constataci�n de una mutaci�n m�s virulenta, y no responden a hechos meramente preventivos. De la misma manera, el voto salvado del Juez Hern�n Salgado Pesantes, quien funda su criterio en garantizar el derecho a la vida sobre las formalidades constitucionales, indicando que sin lugar a dudas pese a no haber te�ricamente una jerarquizaci�n de derechos, no se podr�a ponderar el derecho a la vida frente a la libertad de movilidad, reuni�n y asociaci�n, debiendo comprender �la magnitud apocal�ptica� de la pandemia y su f�cil constataci�n en medios de comunicaci�n tanto de la l�nea ascendente de contagios como de los muertos, en su defecto, su dictamen es de constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 1217 a excepci�n de las requisiciones, aunque tampoco realiza un an�lisis sobre las requisiciones. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, el an�lisis realizado no se apega a la definici�n definida por la propia Corte sobre la calamidad p�blica, puesto que la pandemia derivada de la Covid-19 no era un hecho sorpresivo en diciembre de 2020, y el aparataje gubernamental debi� implementar mecanismos ordinarios para afrontar las consecuencias del virus, as� como tambi�n sobrepasa el l�mite de temporalidad, por lo que coincidimos con el voto de mayor�a.

3.6. Sexto Dictamen de la Corte Constitucional: Mediante Dictamen 1-21-EE/21, la Corte Constitucional declar� la constitucionalidad parcial del Decreto Ejecutivo de estado de excepci�n Nro.1282, primero dictado en el a�o 2021, para las provincias de Azuay, El Oro, Esmeraldas, Guayas, Loja, Manab�, Pichincha y Santo Domingo de los Ts�chilas por la situaci�n agravada del covid -19. En tal raz�n, el estado de excepci�n se aplic� hasta el 09 de abril de 2021 por encontrarnos a las puertas de elecciones, siendo incompatible e incluso ir�nico restringir o limitar derechos de cara a un proceso democr�tico. En este fallo, donde actu� como Juez ponente Agust�n Grijalva Jim�nez, la Corte indic� que �regir� solamente hasta la media noche del 09 de abril de 2021, en raz�n de que las medidas adoptadas, en particular el toque de queda, fueron justificadas por el Presidente de la Rep�blica �nicamente hasta esa fecha� (Dictamen Nro. 1-21-EE/21, 2021). A dicho criterio, aunque con Voto Concurrente, se sum� el Juez Hern�n Salgado Pesantes; as� tambi�n, respecto a la posible actuaci�n del Comit� de Operaciones de Emergencia, de extender la temporalidad a la limitaci�n de derecho, plantea que dicha autorizaci�n gen�rica no se encuentra dentro de las atribuciones y competencias del COE, hecho analizado por la Corte en p�rrafos precedentes respecto al Dictamen Nro. 1-20-EE/20.

Desde otro punto de vista, el Voto Salvado de los Jueces Karla Andrade, Ramiro �vila y Daniela Salazar, insisten que la pandemia dej� de ser imprevisible e intempestiva, y los mecanismos extraordinarios no se han hecho para afrontar circunstancias permanentes e indefinidas. Adem�s, las medidas adoptadas �no son conducentes a atacar la crisis sanitaria en la que se justifica el estado de excepci�n ni tampoco son suficientes para ello, tanto por la naturaleza de las medidas como por su tiempo de duraci�n�. Fueron muy enf�ticos en indicar que el no haber sido capaz el estado de crear pol�ticas p�blicas para enfrentar la pandemia, ni poder justificar nuevos hechos imprevistos, no reflejan la necedad de acudir a r�gimen extraordinario como �nico mecanismo tienden a poner en riesgo la democracia y los derechos de las personas, y afirmaron que:

�34 (�) El estado de excepci�n tiene sentido si logra adoptar medidas extraordinarias eficaces de prevenci�n y garantizar derechos. No puede ser un mecanismo para restringir derechos y para tomar ideas que en la pr�ctica no logran cumplir el objetivo para el que se dicta, como es en el presente caso, enfrentar la pandemia de COVID-19.�

3.7. S�ptimo Dictamen de la Corte Constitucional: El 21 de abril de 2021, el Presidente Lenin Moreno Garc�s dict� el �ltimo estado de excepci�n de su periodo presidencial, por afectaci�n en 16 provincias a consecuencia de los contagios acelerados y afectaci�n a grupos de atenci�n prioritaria por la nueva variante de la covid -19. La Corte, mediante dictamen que tuvo como Juez ponente a Ramiro �vila Santamar�a, indic� que, pese a que se ha invocado dos hechos �calamidad p�blica� y �grave conmoci�n interna�, los argumentos del Decreto se adec�an a la calamidad p�blica, puesto que a pesar de que ya hab�a transcurrido un a�o desde la llegada de la pandemia, y se desvaneci� el car�cter sobreviniente/inesperado �sin embargo, (�) cuando �el efecto de los contagios de estas variantes y la subsecuente saturaci�n y desborde del sistema de salud p�blica, agravada por el incremento de aglomeraciones�, en virtud de lo cual se re�nen los requisitos para ser considerada calamidad p�blica, no siendo �grave conmoci�n interna� ya que de acuerdo a lo indicado por la Corte se debe considerar dos aristas: por un lado �la real ocurrencia de acontecimientos de tal intensidad que atenten gravemente en contra del ejercicio de los derechos constitucionales, la estabilidad institucional, la seguridad y la convivencia normal de la ciudadan�a.� Y, por otra parte, que �los hechos que configuran una situaci�n de grave conmoci�n interna deben generar una considerable alarma social�.

De la misma manera, la Corte ha ratificado la facultad exclusiva del Presidente para disponer las medidas necesarias para la ejecuci�n de los estados de excepci�n, �sin que esto implique, en caso alguno, una delegaci�n de competencias en el estado de excepci�n que son privativas del Presidente de la Rep�blica� al Comit� de Operaciones de Emergencia Nacional, por consiguiente las resoluciones del COE Nacional de ninguna manera podr�n restringir o suspender derechos.

Un aporte importante de la Corte ha sido recordarnos en m�rito del contenido del texto constitucional que ante una decisi�n que afecte los derechos de las personas, colectivos, pueblos, nacionalidades ind�genas, se debe fomentar siempre que sea posible la participaci�n ciudadana ya que �la diversidad de perspectivas enriquece la decisi�n y tiende a ser m�s certera� por ser la participaci�n ciudadana �una nueva forma de acci�n social desplegada por los ciudadanos para (�) a defender un conjunto de posiciones, derechos e intereses de diversos sectores sociales e intervenir decididamente en el dise�o, planeaci�n y desarrollo de la pol�tica p�blica.� (Espinosa, 2009)

Con fecha 28 de abril de 2021, mediante Dictamen Nro. 2-21-EE/21 se declar� la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 1291, por calamidad p�blica, en las provincias de Azuay, Imbabura, Loja, Manab�, Santo Domingo de los Ts�chilas, Guayas, Pichincha, Los R�os, Esmeraldas, Santa Elena, Tungurahua, Carchi, Cotopaxi, Zamora Chinchipe, El Oro y Sucumb�os, durante veinte y ocho d�as, la limitaci�n a los derechos a la libertad de tr�nsito, libertad de reuni�n y la inviolabilidad de domicilio.

3.8. Octavo Dictamen de la Corte Constitucional: El 21 de julio de 2021, el Presidente Guillermo Lasso Mendoza, dict� su primer Decreto Ejecutivo de estado de excepci�n, y el tercero del a�o 2021. Dicho Decreto se focaliz� en la provincia de El Oro y en la Ciudad de Guayaquil por �calamidad p�blica� por la detenci�n de la �variante Delta�, a criterio de Corte, a trav�s del Dictamen 3-21-EE/21 donde actu� como Juez ponente Enrique Herrer�a Bonnet, record� que no son argumentos de agotamiento de mecanismos ordinarios la falta de coordinaci�n y cooperaci�n entre los �rganos y no contar con una ley para gestionar la pandemia; m�s sin embargo la Corte ha evidenciado que los hechos de ese momento, es decir la nueva variante Delta, configuran la causal de calamidad p�blica que permiten establecer un r�gimen extraordinario ya que �no pueden ser superados bajo el r�gimen constitucional ordinario, en virtud de (i) la magnitud de la transmisi�n de las Variantes Delta, (ii) el impacto que estas tienen por la rapidez de su transmisi�n, (iii) el mayor riesgo de hospitalizaci�n y reinfecci�n, y (iv) la resistencia a las vacunas�. Una vez verificado cada uno de los componentes del control formal y material, la Corte resolvi�:

125.1. Declarar la constitucionalidad del decreto ejecutivo 116 de 14 de julio de 2021 sobre la declaratoria de estado de excepci�n por calamidad p�blica� producida por la detecci�n de casos de COVID-19, variantes DELTA y DELTA DELTA ++K, en la provincia de El Oro y la ciudad de Guayaquil, por el t�rmino de 15 d�as, esto es desde las 20h00 del d�a 14 de julio de 2021 hasta las 23h59 del d�a 28 de julio de 2021, de acuerdo a lo prescrito en el decreto en cuesti�n y a los par�metros desarrollados dentro de este dictamen.

Adem�s, hizo un exhorto a la Asamblea Nacional del Ecuador, para que realice la deliberaci�n y aprobaci�n de los proyectos de ley orientados a la gesti�n de la emergencia sanitaria por la pandemia

3.9. Noveno Dictamen de la Corte Constitucional: Mediante Dictamen 4-21-EE/21 de fecha 04 de agosto de 2021, con seis votos a favor de los Jueces Carmen Corral Ponce, Agust�n Grijalva Jim�nez, Enrique Herrer�a Bonnet, Al� Lozada Prado, Teresa Nuques Mart�nez y Hern�n Salgado Pesantes, la Corte Constitucional resolvi�:

a) Declarar la constitucionalidad del decreto ejecutivo No. 140 de 28 de julio de 2021 que contiene la renovaci�n por 30 d�as del estado de excepci�n decretado mediante decreto N� 116, por calamidad p�blica, producida por la detecci�n de casos de COVID-19 variantes DELTA y DELTA DELTA ++K 417N(AY.1).

Bajo las consideraciones de que la Corte Constitucional ha realizado el respectivo control de constitucionalidad al Decreto original y el �nico control formal y material, se realizar� en marco a lo determinado en la norma constitucional respecto a las renovaciones de los estados de excepci�n, esto es, si las causas que lo motivaron persisten podr� renovarse hasta por treinta d�as m�s, por consiguiente, la Corte indic�:

�De lo dispuesto en el texto constitucional se puede colegir que la renovaci�n de un estado de excepci�n se encuentra supeditada a la verificaci�n de tres elementos esenciales, a saber: i) que las causas que motivaron el estado de excepci�n persistan (presupuesto f�ctico); ii) que el estado de excepci�n se encuentre vigente al momento de la renovaci�n (temporalidad); y, iii) que se notifique de forma expresa la renovaci�n (formalidad).�

Hecho que a criterio de la Corte ha sido demostrado bajo informes por parte del Presidente ya que tanto en la provincia de El Oro como en el ciudad de Guayaquil exist�a un aumento exponencial de casos teniendo una ocurrencia actual y enmarcada en calamidad p�blica. Adem�s, el mismo cumple con los requisitos de temporalidad aceptada por la Constituci�n en cuanto a la renovaci�n y territorialidad. En otro orden de ideas, la Corte indic� que lo contenido en el art�culo 3 del Decreto Nro. 140 �Las personas que cuenten con un certificado emitido por la autoridad sanitaria nacional, que acredite su estado de vacunaci�n completo en contra del COVID-19, podr�n exceptuarse de las limitaciones a la libertad de tr�nsito (�)� producen efectos de trato diferenciado, debiendo recordar que la Corte Constitucional en el a�o 2012 trav�s de la Sentencia No. 245-12-SEP-CC, emiti� el test de razonabilidad, como mecanismos de validaci�n frente a una posible vulneraci�n al derecho de igualdad, cuyas interrogantes son: a. La existencia de un objetivo perseguido a trav�s del establecimiento del trato desigual; b. La validez de ese objetivo a la luz de la Constituci�n, y c. La razonabilidad del trato desigual, es decir, la relaci�n de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido. Que en este caso concreto el Ejecutivo estableci� un trato diferencia entre las personas vacunadas y las no, m�s a�n cuando no se establecieron garant�as por parte del gobierno al acceso comunitario del plan de vacunaci�n.

Desde otro punto de vista, el Voto Salvado de los Jueces Karla Andrade Quevedo, Ramiro �vila Santamar�a y Daniela Salazar Mar�n, discrepan al voto de mayor�a por cuanto alegan que no se ha sustentado que el hecho se configura la causal de calamidad p�blica, ni los l�mites temporales, espaciales, ni que las medidas extraordinarias dispuestas por el Ejecutivo, sean las id�neas. Por cuanto no se ha de realizar una demostraci�n que las causas que motivaron el Decreto original Nro. 140 persisten, solamente se la ha invocado, no siendo valedera el hecho de que el Presidente tenga la facultad privativa de emitir un Estado de excepci�n, sino se debe evidenciar �que los cauces ordinarios han sido desbordados y no existe otra v�a para afrontar la crisis, configur�ndose una de las causales para emitir un estado de excepci�n.�

En cuanto a la temporalidad el voto salvado ha indicado que la Corte no puede limitarse a los l�mites establecidos en los art�culos 164 y 165 de la Constituci�n, sino el an�lisis debe referirse al justificativo de la necesidad de renovar un Decreto que a su criterio no ha sido justificado, con el af�n de evitar excesos y �desmedro de la democracia�.

En definitiva, el Control Constitucional permite evitar decisiones abusivas por parte del Presidente de la Rep�blica, siendo los estados de excepci�n desde la visi�n de la Corte Constitucional Dictamen Nro. 1-20-EE/20 �una medida en el contexto de contingencias emergentes que desbordan la normalidad y que superan aquellas alternativas y mecanismos jur�dicos regulares�; para lo cual, es la Corte Constitucional la facultada para realizar el llamado de atenci�n al Ejecutivo frente al uso desmedido de este mecanismo extraordinario al inobservar el ordenamiento jur�dico de interno y la regulaci�n internacional; sin desmerecer que la pandemia derivada de la covid �19 tom� al pa�s y al mundo desprevenido� �La Salud P�blica ha sido siempre la cenicienta del sistema sanitario� Trilla A. (2020), �agudizando las falencias ya existentes en el �mbito de la salud, econom�a, trabajo; sin embargo, no se debi� asumir que dichos problemas ser�an resueltos de manera permanente por mecanismos extraordinarios que solo pueden existir de forma temporal.

En varias ocasiones la� Corte Constitucional ha reiterado su criterio respecto a que el manejo de la pandemia debi� hacerse a trav�s de medidas preventivas dentro del r�gimen ordinario, y no emplear el r�gimen de excepci�n como �una herramienta de mitigaci�n para enfrentar problemas que requieren medidas estructurales de corto, mediano y largo plazo dentro del r�gimen ordinario, ni como un mecanismo de reemplazo frente a la imperiosa necesidad de coordinaci�n con todas las autoridades descentralizadas�. Quiz�s confundiendo por parte de los gobernantes la regulaci�n de esta instituci�n, como una forma de gobierno para afrontar una situaci�n sin al menos intentar adoptar medidas ordinarias. �La excepcionalidad, como elemento estructural de la gobernabilidad presidencial, ha permitido la institucionalizaci�n de pr�cticas dictatoriales��(Manuel Quinche, V�ctor Quinche, 2011),

En el Ecuador tuvimos que esperar alrededor de dos a�os para superar en gran porcentaje las consecuencias de la pandemia derivada de la covid-19, pero desde nuestro punto de vista, el Ejecutivo y la Asamblea Nacional quienes constitucionalmente cuentan tambi�n con la herramienta para realizar un �control pol�tico de constitucionalidad� (Quiroz, Pe�a 2016), �no fueron capaces de adoptar medidas a trav�s del r�gimen ordinario existente pese a las reiteradas insistencias de la Corte Constitucional; haciendo uso de mecanismos extraordinarios por tiempos prolongados, generando descontento y rechazo de la poblaci�n, ya que quiz�s no era necesitaron medidas extremas/ excepcionalidad para conseguir resultados alentadores

 

Conclusiones

Para concluir, primero indicaremos que el estado de excepci�n surgi� como un mecanismo para proteger la estabilidad del Monarca, teniendo una evoluci�n jur�dica notable ya que en la actualidad se encuentra regulados en instrumentos internacionales y en la regulaci�n interna de los Estados. En el caso ecuatoriano nuestro ordenamiento jur�dico interno, le ha dotado de constitucionalidad cuando estos han observado los principios, preceptos y regulaciones establecidas en la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador.

Como segunda conclusi�n, hemos determinado que durante la emergencia sanitaria derivada de la pandemia por la covid -19, en el Ecuador se dictaron, mediante Decretos Ejecutivos, seis estados de excepci�n y tres renovaciones, bajo la causal de �calamidad p�blica� suspendiendo el goce del derecho al ejercicio a la libertad de tr�nsito, libertad de asociaci�n y reuni�n y la inviolabilidad de domicilio, adopt�ndose la excepcionalidad de manera ileg�tima puesto que no todos observaron lo establecido en el ordenamiento jur�dico interno. Sin restar importancia que el virus de la covid -19 caus� muchas circunstancias desbordantes; m�s, sin embargo, no se trabaj� en la adopci�n de leyes y pol�ticas p�blicas que permitieran volver a la normalidad en menor tiempo que la de alrededor de diecisiete meses.

Finalmente, los estados de excepci�n deben ser notificados a los organismos internacionales de los cuales formamos parte, a la Asamblea Nacional y a la Corte Constitucional, esta �ltima que realizar� el respectivo control constitucional con el objeto de evitar posibles vulneraciones de derechos por parte del Ejecutivo, verificando el cumplimiento de nuestro ordenamiento jur�dico. La Corte Constitucional en los a�os 2020 y 2021 se pronunci� sobre cada uno de los Decretos Ejecutivos de estados de excepci�n por la pandemia derivada de la covid -19, y es as� que mediante Dict�menes 1-20-EE/20, 2-20-EE/20 , 3-20-EE/20, 5-20-EE/20,� 2-21-EE/2021, 3-21-EE/2021 y 4-21-EE/2021, la Corte se ha pronunciado favorablemente respecto a la constitucionalidad de dichos Decretos examinados; por otra parte, mediante Dictamen Nro. 7-20-EE/20 declar� la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo 1217 y mediante Dictamen Nro. 1-21-EE/21 la Corte Constitucional declar� la constitucionalidad parcial del Decreto Ejecutivo 1282, ya que solo acept� su aplicaci�n por diez d�as, de los treinta decretados originalmente. Cabe destacar que, en la totalidad de estos Decretos, se evidenci� la falta del accionar del Ejecutivo adem�s de un efectivo accionar por parte de la Corte en su af�n de mantener la armon�a del Estado Constitucional de Derechos y Justicia evitando el abuso del uso de esta figura por parte del Presidente de la Rep�blica.

 

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� 2022 por los autores. Este art�culo es de acceso abierto y distribuido seg�n los t�rminos y condiciones de la licencia Creative Commons Atribuci�n-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0)

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