La temporalidad de los estados de excepción en el Ecuador

 

The temporality of states of exception in Ecuador

 

A temporalidade dos estados de exceção no Equador

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Correspondencia: jaime.leon.59@est.ucacue.edu.ec    

 

 

 

Ciencias Sociales y Políticas                                   

Artículo de Revisión   

                                                                     

*Recibido: 20 de febrero de 2022 *Aceptado: 21 de marzo de 2022 * Publicado: 04 abril de 2022

 

        I.            Abogado, estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional con Mención en Derecho Procesal Constitucional, Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.

     II.            Docente de la Maestría en Derecho Constitucional con Mención en Derecho Procesal Constitucional, Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.

Resumen

Un tema muy actual y de relevancia, a priori por el período de crisis política y pandémica que atraviesa el Ecuador y a posteriori por las implicaciones que tiene sobre las garantías y derechos fundamentales de las personas, es la figura del estado de excepción; particularmente en lo relativo a las circunstancias que posibiliten su emisión,  vigencia y renovación; mismos que dependerán siempre de la urgencia y necesidad alertada por los órganos estatales al presidente de la República, teniendo presente que en relación con la pandemia se han emitido nueve decretos ejecutivos, seis estados de excepción  y tres renovaciones con heterogeneidad de criterios, valoraciones jurídicas y necesidades sociales.

Con lo referido, se expondrá la falta de delimitación existente en la Constitución de la República del Ecuador, en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y en los dictámenes de la Corte Constitucional ecuatoriana, por lo que, se buscará, a través del estudio del problema planteado, aclarar los criterios a los que deberían atenerse los decretos ejecutivos  que generen estados de excepción y se expondrán los planteamientos emitidos por la Corte Constitucional al respecto, generando una investigación cualitativa y de nivel exploratorio, analizando sus sentencias mediante el método deductivo.

Palabras clave: Derecho constitucional; estado de excepción; derechos en pandemia.

 

Abstract

A very current and relevant issue, firstly due to the moment of political and pandemical crisis that Ecuador is going through and secondly, due to the implications it has on the guarantees and fundamental rights of people, is the state of emergency; particularly due to the circumstances that allow its issuance ,validity and renewal; facts that will always depends on the urgency and need to be alerted by the state entities to the President of the Republic, bearing in mind that in Ecuador, nine executive decrees have been issued, six states of emergency and three that have had the character of renovations  with heterogeneity of legal evaluations and social needs.

With the facts referred, will be exposed the lack of  Constitutional delimitation in the Republic of Ecuador, in the Organic Law of Jurisdictional Guarantees and Constitutional Control, and in the rulings of the Constitutional Court, looking to find  through the study of the problem raised, his clarification, in order to understand the criteria that the executive decrees must follow, and to expose the approaches lined by the Ecuadorian Constitutional Court.

Keywords: Constitutional law; state of emergency; rights in a pandemic.

 

Resumo

Uma questão muito atual e relevante, a priori pelo período de crise política e pandêmica que o Equador atravessa e a posteriori pelas implicações que tem nas garantias e direitos fundamentais das pessoas, é a figura do estado de exceção; particularmente em relação às circunstâncias que possibilitam sua emissão, validade e renovação; mesmo que sempre dependerá da urgência e necessidade alertada pelos órgãos estaduais ao Presidente da República, tendo em vista que em relação à pandemia foram emitidos nove decretos executivos, seis estados de exceção e três renovações com heterogeneidade de critérios, avaliações jurídicas e necessidades sociais.

Com o exposto, será exposta a falta de delimitação existente na Constituição da República do Equador, na Lei Orgânica de Garantias Jurisdicionais e Controle Constitucional e nos pareceres do Tribunal Constitucional equatoriano, para o qual se buscará, através o estudo do problema levantado, esclarecer os critérios a que devem aderir os decretos executivos que geram estados de exceção e serão expostas as propostas emitidas pelo Tribunal Constitucional a esse respeito, gerando uma investigação de nível qualitativo e exploratório, analisando suas sentenças através da método dedutivo.

Palavras-chave: Direito Constitucional; Situação de exceção; direitos na pandemia.

 

Introducción

Serán muy comentados en el desarrollo del presente artículo los momentos de crisis por los que atravesó la República del Ecuador desde el comienzo de la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2; en este análisis se dejará  de lado todos aquellos hechos no jurídicos relacionados con la enfermedad de la COVID-19; y, como es lógico, nos concentraremos en aquellas implicaciones ante y en contra de las garantías y derechos fundamentales que la pandemia denotó, en el marco constitucional y extensivamente en el marco legal del país.

El presente tema es ciertamente relevante ya que, a partir de la situación de emergencia generada por la llegada de la pandemia, desde la función ejecutiva se han emitido a la fecha, un total de nueve decretos ejecutivos que han declarado el estado de excepción en nuestro país, con dos gobiernos constitucionales en el tiempo de un año y medio de por medio; todos los decretos emitidos por el Presidente de la República han pasado por el examen de la Corte Constitucional ecuatoriana, tal como lo indica la propia Constitución de la República del Ecuador (Constitución) y la Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional en adelante (LOGJCC).

Es en referencia al último párrafo, en donde encontramos las primeras particularidades ya que, de la investigación realizada, se puede desglosar que, de los seis estados de excepción emitidos por medio de decretos ejecutivos, cuatro han sido aceptados mediante dictamen favorable de constitucionalidad, uno ha sido rechazado, uno ha sido aceptado mediante dictamen de constitucionalidad parcial; esto ya nos da visos de una problemática que por lo menos debería ser tratada y a posteriori solucionada ya que, la propia Constitución ha modulado la concepción de los estados de excepción con la finalidad de evitar su uso abusivo y lesivo para con el estado de derecho y los habitantes de la República.

Al respecto, debe indicarse que el ejecutivo, haciendo uso de la facultad de renovar los estados de excepción, emitió tres decretos ejecutivos adicionales, el primero de número 1052 de 15 de mayo de 2020 (ligado al Decreto Ejecutivo Nro. 1017), la segunda renovación con numeración 1126 de 14 de agosto de 2020 (derivado del Decreto Ejecutivo Nro. 1074), y el tercero con número 140 de 28 de julio de 2021 (concatenado con el Decreto Ejecutivo Nro. 116); renovaciones que todas, fueron declaradas como constitucionales^[1]; sin embargo, interesa especialmente el hecho de que en el Dictamen Nro. 3-20-EE/20, numeral 4.5, párrafos 74 y 75 mencionen respectivamente que “(...) el estado de excepción no puede ser desnaturalizado, perennizarse y convertirse en un régimen ordinario”; y, que “(...) el Estado debe desarrollar mecanismos (...) para sobrepasar este régimen extraordinario (...) ajustando su ordenamiento jurídico y social (...)”

Si bien la Constitución al ser la “norma principio” ha modulado a los estados de excepción, lo ha hecho de una forma en la que no existe una delimitación clara y precisa, menos aún existe un límite claro en la LOGJCC, y tampoco en los dictámenes realizados por la Corte Constitucional. Se debe manifestar que en atención al obligatorio control constitucional por el que pasan este tipo de decretos, es importante recalcar que se debe allanar y aclarar el camino por el cual deben seguir los decretos ejecutivos que declaren estados de excepción, armonizando criterios y otorgando “normas reglas” válidas para que, los estados de excepción protejan no solamente la vida de las personas, sino también sus derechos, respetando además las consagradas garantías ecuatorianas.

Por lo expuesto, dentro del análisis a realizarse en el presente artículo, nuestro objetivo será analizar las consideraciones emitidas en los dictámenes de la Corte Constitucional que han calificado la vigencia constitucional de los estados de excepción para responder si es necesario delimitar los supuestos para que los estados de excepción puedan ser renovados indefinidamente en contextos especiales como los de la pandemia por SARS-CovV-2.

Marco referencial

A los estados de excepción los podemos encontrar en la Sección Cuarta, del Capítulo Tercero, del Título IV de la Constitución; el título referenciado engloba a la “participación y organización del poder”, por lo que, observamos a priori que la presente figura es fundamental en tanto a la función como a la propia estructura del Estado constitucional ecuatoriano.

Pasaremos a indicar la definición dada por el artículo 164 de la Constitución (Asamblea Constituyente, 2008) que refiere:

La presidenta o presidente de la República podrá decretar el estado de excepción en todo el territorio nacional o en parte de él en caso de agresión, conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural. La declaración del estado de excepción no interrumpirá las actividades de las funciones del Estado.

El estado de excepción observará los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad. El decreto que establezca el estado de excepción contendrá la determinación de la causal y su motivación, ámbito territorial de aplicación, el periodo de duración, las medidas que deberán aplicarse, los derechos que podrán suspenderse o limitarse y las notificaciones que correspondan de acuerdo a la Constitución y a los tratados internacionales.

Bajo este contexto, los estados de excepción podrán únicamente ser decretados por el presidente de la República, por medio de un decreto ejecutivo; en todo el territorio nacional o en parte del mismo, y es limitado a cinco supuestos; de igual forma debe observar principios jurídicos básicos, mismos que constan en el marco de constitucionalidad e inclusive en el de convencionalidad; finalmente, los estados de excepción deben ser determinados y no encausarse en la generalidad, este último aspecto es fundamental para que puedan ser calificados como constitucionales o no, en la instancia y por el órgano correspondiente.

De igual forma, se resalta el primer inciso del artículo 165 de la Constitución (Asamblea Constituyente, 2008) en donde se manifiesta que:

Durante el estado de excepción la presidenta o presidente de la República únicamente podrá suspender o limitar el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación y reunión, y libertad de información, en los términos que señala la Constitución.

En tiempos de pandemia se visibilizaron las falencias del sistema ecuatoriano, en su generalidad pudimos observar que la esfera de derechos humanos fue trastornada, sin embargo, aunque un estado de excepción puede suspender o limitar ciertos derechos como los  mencionados supra, es muy necesario indicar que al estar atados los mismos al ejercicio del poder del Estado dotándoles de esta forma de operatividad, ciertamente es sabio que la Constitución prevea una medida especial como el estado de excepción para limitar derechos, protegiendo de esa forma bienes jurídicos amenazados por los supuestos establecidos en el artículo 164 de la Constitución.

Finalmente, el artículo 166 de la Constitución (Asamblea Constituyente, 2008), sobre el tema en estudio nos refiere:

La presidenta o presidente de la República notificará la declaración del estado de excepción a la Asamblea Nacional, a la Corte Constitucional y a los organismos internacionales que corresponda dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la firma del decreto correspondiente. Si las circunstancias lo justifican, la Asamblea Nacional podrá revocar el decreto en cualquier tiempo, sin perjuicio del pronunciamiento que sobre su constitucionalidad pueda realizar la Corte Constitucional.

El decreto de estado de excepción tendrá vigencia hasta un plazo máximo de sesenta días. Si las causas que lo motivaron persisten podrá renovarse hasta por treinta días más, lo cual deberá notificarse. Si el presidente no renueva el decreto de estado de excepción o no lo notifica, éste se entenderá caducado.

Es fundamental notar que aquel decreto ejecutivo, que ha promulgado un nuevo estado de excepción, deberá ser notificado a las instancias correspondientes, mismas que se encargarán de su control , es decir, aquel de legalidad realizado por la Corte Constitucional y el de corte político realizado por la Asamblea Nacional, para a partir de ello delimitar si puede entrar en rigor o lo contrario; para efectos del presente trabajo, es fundamental traer a nuestro conocimiento el plazo de vigencia que posee y que, según se entendería, podrá ser renovado únicamente por 30 días adicionales, ello igualmente mediante la notificación correspondiente.

En relación al mismo artículo 166 de la Constitución, podemos indicar que, en el momento actual, refiriéndonos como tal al contexto de la pandemia generada por el virus SARS-CoV-2, causante de la enfermedad denominada COVID-19, permite accionar a los contrapesos que mantienen el cauce del marco legal y administrativo del país.

Cabe mencionar que, al menos uno de los supuestos del artículo 166, es decir la causa por la que se han dictado medidas de excepción en pandemia, no ha desaparecido y aunque han existido avances no da visos de desaparecer en el futuro inmediato, por lo que deberíamos plantearnos si, bien por reforma o bien por modulación, la norma indicada es suficiente actualmente.

La LOGJCC (2009) en su artículo 75, número 3, letra c), refiere que la Corte Constitucional será el órgano competente para ejercer el control constitucional de los decretos de los que emerge un estado de excepción, esto se concatena con lo que establece la Constitución ecuatoriana en su artículo 166 sobre las competencias para el control de constitucionalidad. Según lo referido en el artículo 119 del mismo cuerpo normativo, este control constitucional tiene el objetivo de garantizar el disfrute pleno de los derechos constitucionales y salvaguardar la separación de poderes públicos, que son cinco en el caso ecuatoriano. El mismo artículo 119 en su inciso final refiere la existencia de dos tipos de control que deberán ser realizados de forma automática por la Corte Constitucional, el de tipo formal y el de carácter material.

Concordante con lo expresado en el párrafo precedente, y en lo establecido en el artículo 120 ibidem, podemos referir que el control formal es aquel que se realiza para verificar el cumplimiento de ciertos requisitos, que se encuentran debidamente estructurados y concatenados por el legislador, mismos que representan requisitos sine qua non para la declaratoria del decreto de estado de excepción, mismos que son:

1. Identificación de los hechos y de la causal constitucional que se invoca;

2. Justificación de la declaratoria;

3. Ámbito territorial y temporal de la declaratoria;

4. Derechos que sean susceptibles de limitación, cuando fuere el caso; y,

5. Las notificaciones que correspondan de acuerdo a la Constitución y a los Tratados Internacionales (Asamblea Nacional, 2009).

Con igual análisis, respecto al control material establecido en el artículo 121 de la misma ley orgánica, podemos referir que este se lo realiza para la verificación de los hechos por los cuales se generan las condiciones emergentes que justifican la declaratoria de un decreto especial de estado de excepción, el órgano de control, por lo tanto, debe verificar:

1. Que los hechos alegados en la motivación hayan tenido real ocurrencia;

2. Que los hechos constitutivos de la declaratoria configuren una agresión, un conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural;

3. Que los hechos constitutivos de la declaratoria no puedan ser superados a través del régimen constitucional ordinario; y,

4. Que la declaratoria se decrete dentro de los límites temporales y espaciales establecidos en la Constitución de la República.

En el mismo adjetivismo que nos presenta la LOGJCC respecto a los estados de excepción se manda en el artículo 122 que la Corte Constitucional sea la que verifique el cumplimiento de dos requisitos formales a las medidas adoptadas con fundamento en el estado de excepción, a saber: primero que se ordenen mediante decreto ejecutivo y con las formalidades que la ley establece, y segundo que se enmarquen dentro de las competencias que en materia, espacio y tiempo se determinan para los estados de excepción.

Finalmente, en lo referido al control, en este caso el de carácter material a las medidas dictadas con fundamento en el estado de excepción, por su relevancia únicamente manifestaremos a uno de los requisitos establecidos en el artículo 123 de la LOGJCC, el que se refiere a que las medidas deben ser “estrictamente necesarias para enfrentar los hechos que dieron lugar a la declaratoria, y que las medidas ordinarias sean insuficientes para el logro de este objetivo”, siendo este requisito importante dentro de los análisis realizados por la Corte Constitucional, como se indicará más adelante, así podemos referir al control constitucional como la estricta manera para que las disposiciones constitucionales, consideradas como mandatos de cumplimiento obligatorio, sean cumplidas de forma cabal (Castro, 2002).

Como resumen, en la LOGJCC encontramos dos formas claras de ejercer el control constitucional automático de los estados de excepción, el formal y el material; a priori diremos que el formal, como su propia acepción lo indica es el control del cumplimiento de requisitos de forma, mientras que, el material se refiere a una verificación de “hechos generadores” y justificativos para emitir un decreto de estas características. Por otro lado, en igual sentido al ejercer el órgano competente el control automático, pero de las medidas adoptadas, vislumbramos un control formal que, de igual forma, se encarga de observar el mero cumplimiento de requisitos de fondo; finalmente respecto al control de las medidas dictadas se observa un control material, o de verificación de que las medidas no revistan de lesividad.

Sobre la materialidad y la formalidad, vale indicar que desde la óptica del deber ser del derecho, como lo ha expresado Monereo (2013) existe una indivisibilidad entre estas dos características, permitiendo especialmente en aquellos Estados constitucionales de derecho tener garantías suficientes para el ejercicio y el respeto de los derechos de corte fundamental, obteniendo una dupla de vertientes que permite justamente legitimar el Estado de Derecho, y en base a lo indicado, podemos inferir que, en este caso de estudio este concepto nos permite ver como la formalidad y la materialidad legitiman y constitucionalizan aquellos decretos declarativos de estados de excepción en el Ecuador. 

A manera de conclusión respecto al control constitucional, se verifica que de forma sustantiva la LOGJCC en su artículo 124 expresa reglamentariamente que el ejecutivo se encuentra en la obligación de remitir el decreto a la Corte Constitucional dentro de las 48 horas de haber sido firmado; sin embargo, en el mismo texto de manifiesta que, de no haber sido remitido dentro del número de horas expresado, el órgano constitucional lo conocerá de oficio, es decir a propia cuenta. Importa también señalar lo que el artículo 125 ibidem manifiesta que, aunque el decreto de estado de excepción sea declarado constitucional por la Corte Constitucional, esto no impide que la Asamblea Nacional realice el control de tipo político, es decir que, aunque sea constitucional puede ser revocado por el primer poder del Estado.

Del marco constitucional y legal invocado dentro del presente documento, hemos podido establecer de forma meridiana que a los estados de excepción les siguen un elemento constitucional y otro elemento de carácter eminentemente político, es por eso que, como se ha indicado ut supra, el control lo realizan dos poderes del Estado, el primero por la Corte Constitucional y el segundo por la Asamblea Nacional, , dejando en clara evidencia la importancia de los contrapesos y de la separación de poderes que revisten a un Estado de corte constitucional como el nuestro..

La Corte Constitucional ecuatoriana ha considerado (Dictamen 1-21-EE/21, 2021) que para la declaratoria de constitucionalidad se debe configurar una situación de calamidad pública que no pueda ser superada mediante las medidas establecidas en el régimen jurídico ordinario; tomando siempre en consideración y como base a la idoneidad, necesidad y proporcionalidad establecidas por el máximo órgano constitucional de la República.

Por lo expuesto, se vislumbra que Fix Zamudio (2004) sobre el derecho constitucional ha afirmado lo siguiente:

De manera prácticamente unánime, prevé y reglamenta la existencia y funcionamiento de los estados de excepción para hacer frente con eficacia y rapidez a situaciones de grave emergencia, pero son muy variables las calificaciones y los instrumentos constitucionales para dictarlas y aplicarlas, y como ya se ha dicho, también son muy diversas las denominaciones que se utilizan para calificar dichas situaciones.

Para concatenar lo expresado, debemos realizar una breve referencia al control constitucional, a palabras de (Charry, 1992, como se citó en Melo, 2015) el control constitucional es “un conjunto de procedimientos judiciales, políticos de control y administrativos destinados a mantener el funcionamiento del Estado dentro de los lineamientos señalados por la voluntad del constituyente (…)” (p. 69) por lo expuesto, el control de los estados de excepción, al tener dos vertientes, una constitucional y otra política; permite que exista un control de la esfera del poder, recordando que, como se ha expresado en párrafos precedentes, este poder se enfoque en requisitos precisos y especiales.

El respeto a los derechos fundamentales es otra de las aristas que presentan las declaratorias de estados de excepción, sin embargo, en un contexto actual, deben ponderarse cada uno de aquellos derechos, la finalidad plena del Estado y del derecho es precautelar la vida, que como se conoce es el bien jurídico por excelencia protegido, por lo considerado es de gran interés mencionar lo que refiere (Melo, 2015):

Respecto de la aplicación de la normativa relativa a la declaración de los estados de excepción, la comunidad internacional, a través de organismos como la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización de Naciones Unidas (ONU) realizan su mejor esfuerzo tratando de buscar consensos en cuanto a la observancia y respeto de las disposiciones constitucionales durante la vigencia del estado de excepción, principalmente en lo atinente a la protección y garantía de los derechos de sus habitantes.

En cuanto a los derechos fundamentales y sus garantías, usaremos la proposición realizada por Ferrajoli, quien ha defendido el sentido rígido de las constituciones, no solamente concibiendo a esta rigidez a manera de una garantía que reivindica al texto supremo, sino como un propio rasgo de las mismas, además propositivamente refiere que aquellos derechos que han sido colocados en el texto constitucional por el constituyente es existente aunque no sean concatenadas con garantías jurisdiccionales (Ferrajoli, et al.  2009).

Ahora bien, respecto al caso ecuatoriano, con lo referido en este párrafo debemos poner de manifiesto que los derechos de corte constitucional, para ser limitados, deben pasar por una ponderación no solamnete formal y material como se ha dispuesto en la LOGJCC, sino por una auténtica valoración constitucional conciente, a continuación pasaremos a revisar en concreto las valoraciones emitidas por nuestra Corte Consitucional.

En nuestro país, desde el primer trimestre de 2020, periodo en el cual empezó la crisis sanitaria por COVID-19, se decretaron un total de nueve estados de excepción, en base a lo referido repasaremos a las causales invocadas en cada declaratoria emitida por el órgano correspondiente de su control material y formal, así como realizaremos un breve análisis de la decisión tomada por los miembros de la Corte Constitucional en referencia a su declaratoria.

·         Decreto Ejecutivo Nro. 1017.

Este decreto, fue el primero emitido por el expresidente Lenin Moreno y el primer estado de excepción en razón de la pandemia, firmado el 16 de marzo de 2020 tuvo un plazo de duración de 60 días, el máximo periodo de tiempo posible, al tenor de lo expresado en la Constitución y en la ley; fue  dictado con efecto territorial en toda la nación; el caso invocado para su entrada en vigencia fue el de calamidad pública, y se lo sustentó “(…) por los casos de coronavirus confirmados y la declaratoria de pandemia de COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (…)” (Decreto Ejecutivo 1017, 2020).

El decreto mencionado ut supra fue examinado por la Corte Constitucional mediante el control de constitucionalidad formal y material dispuesto en la LOGJCC, signado con el número de caso 1-20-EE/20 fue resuelto con dictamen favorable de constitucionalidad a la declaratoria de estado de excepción por haber cumplido con los requisitos, con la adecuación de las medidas adoptadas y de aquellas dictadas, mismas que son parte integral del control que el máximo órgano de control realiza.

Respecto al presente decreto, la Corte Constitucional muy someramente refiere que, de acuerdo a la lectura efectuada, los derechos que han sido limitados, desde una perspectiva formal se encuentran enmarcados dentro de los límites establecidos en la Constitución, cumpliendo con el requisito de afectar a estos derechos, así con nueve votos a favor, es decir de todos los miembros del Pleno de la Corte Constitucional se resolvió emitir dictamen favorable de constitucionalidad a estado de excepción decretado por el ejecutivo (Dictamen 1-20-EE/20, 2020).

No obstante, como lo ha referido Ayala (2020) acerca del referido dictamen de constitucionalidad, en democracias de corte consolidado como la nuestra, se debe garantizar, controlar y supervisar que los poderes estatales encargados de la emisión de estas excepciones no transgredan en demasía a los derechos fundamentales de los individuos, por eso es necesaria la supervisión de órganos especializados para el efecto, que incluso en sus análisis deben invocar y ponderar al derecho nacional con el internacional, los estados de excepción en definitiva, por su especialidad, deben ser controlados para evitar una instrumentalización inadecuada.

Por lo expresado supra, debemos referir que a priori, el análisis efectuado por la Corte Constitucional respecto al primer decreto de estado de excepción en pandemia, actualmente puede verse como insuficiente, es preocupante que el máximo órgano haya realizado un análisis tan básico en un tema tan trascendente como la suspensión de derechos establecidos en la norma suprema de nuestro país.

·         Decreto Ejecutivo Nro. 1052.

Este decreto es particular de igual forma que el anterior ya que es la primera renovación de un estado de excepción en tiempo de pandemia, con un plazo de duración de 30 días según lo establecido en su artículo 14 y cuya causal fue la “calamidad pública”, igualmente su ámbito espacial fue establecido en todo el territorio de la República y se sustentó en “(…) los casos de coronavirus confirmados y número de fallecidos a causa de la COVID-19 en Ecuador (…)” (Decreto Ejecutivo 1052, 2020)

Esta declaratoria fue examinado de igual forma por el Pleno de la Corte Constitucional que le asignó la numeración de caso 2-20-EE/20, cumpliendo con los requisitos formales y materiales exigidos por la ley; en este caso, la Corte delimita nuevos parámetros para el respeto y el ejercicio de derechos durante el periodo de “excepcionalidad normativa”, es aquí en esta nueva generación de parámetros donde, respecto al límite temporal del estado de excepción manifiesta que “(…) el gobierno y Estado tomen las medidas necesarias para que se pueda enfrentar la pandemia de conformidad con los mecanismos jurídicos ordinarios (…)” (Dictamen 2-20-EE/20, 2020), este dictamen contó de igual forma con la aprobación de los 9 jueces del Pleno, quienes emitieron su voto a favor.

En la calificación al presente decreto ejecutivo se denotó que la falta de un análisis más profundo a la calificación del primer estado de excepción pondría en adelante a la Corte Constitucional menos flexible en cuanto a las calificaciones del presente y de los decretos que continúan, desde este punto el órgano regular para calificar a los estados de excepción manifiesta como relevante que el gobierno y el Estado tomen medidas necesarias, a nuestro criterio se genera un aspecto político dentro de la Corte, algo que no es de su competencia ni alcance, ya que claramente se coloca a gobierno y Estado como los individuos encargados.

En este sentido, como lo ha indicado Piña (2020) es claro que el Estado debe alcanzar la normalidad, convencional, constitucional y en general la legal, es necesario, es cierto, que se sobrepasen las circunstancias que podrían llamarse como de fuerza mayor y que han imposibilitado a las personas naturales y jurídicas actuar de forma normal, los mecanismos modernos de emergencia constitucional es cierto que no pueden ser indefinidos en el tiempo, es por ello que se debe buscar sobrepasar el deterioro de los derechos fundamentales de la forma más rápida posible, adoptando mecanismos ordinarios y dejando al tipo de decretos de estados de excepción como su acepción lo indica, meramente excepcionales.

·         Decreto Ejecutivo Nro. 1074.

Si bien el presente decreto es el tercero relacionado con la declaración de estado de excepción por la pandemia, es el segundo que se realiza de forma “directa”, es decir no es una renovación sino se trata de un decreto “principal”; nuevamente encausado en la “(…) calamidad pública en todo el territorio nacional, por la presencia de la COVID-19 en el Ecuador y por la emergencia económica sobreviniente a la emergencia sanitaria que atraviesa el Estado ecuatoriano” (Decreto Ejecutivo 1074, 2020), fue declarado por un periodo de tiempo de 60 días y motivado en un eje de salud y otro de carácter ya económico.

Este decreto ejecutivo fue asignado con el caso número 3-20-EE en la Corte, se analizó y se indicó que el decreto cumplió con las condiciones de forma y materiales, con el voto de seis de los nueve jueces se dictó dictamen favorable al Decreto Ejecutivo 1074 pero condicionándolo a que “(…) el Estado debe desarrollar mecanismos (…) para sobrepasar este régimen extraordinario, acoplando sus instituciones y ajustando su ordenamiento jurídico y social (…)” (Dictamen 3-20-EE/20, 2020). Además, se refiere a que la causal de emergencia económica no se configura en un hecho adecuado a una de las causales establecidas en la Constitución y, además es importante mencionar que se estableció en este dictamen que el ejecutivo debía preparar un proyecto de ley para controlar la propagación de la pandemia.

El voto salvado y en contrario de la decisión tomada por parte de tres de los jueces constitucionales Ávila, Andrade y Salazar se refirió a que sobre el límite temporal “(…) el Estado adopte medidas estructurales de largo alcance que nos permitan vivir dentro de una “nueva normalidad a través de los cauces jurídicos ordinarios.” Es decir, se insta a que el Estado por medio de un régimen jurídico de orden infra constitucional, legal, maneje la pandemia y sus efectos. En el mismo voto salvado se indica que sobre el límite espacial “(…) el estado de excepción debe aplicarse en forma limitada al ámbito espacial donde existan los hechos que justifican la excepcionalidad. Las medidas que limitan y suspenden derechos deben tener alcance y validez solamente en el ámbito territorial donde sean necesarias.” Este criterio empieza ya a encausar a las declaratorias que posteriormente se realizarían sobre territorios delimitados del Estado ecuatoriano. Finalmente, este voto salvado manifiesta que el decreto viola los límites de tiempo y espacio que se establecen en la Constitución, por lo que, debió declararse su inconstitucionalidad.

Existe además en este dictamen un voto concurrente por parte de dos jueces (Grijalva y Lozada) manifestado que no es válido o causal para decretar un estado de excepción a la emergencia económica; y además manifiestan que, si bien la causal de calamidad pública no se ha detenido ni cesará, el constituyente estableció un límite de noventa días con su periodo de renovación, sin embargo, se pondera de la siguiente manera:

Con la innegable constatación de que los hechos involucrados en la pandemia de la COVID-19 tienen singularidad mayúscula que pone a prueba la capacidad de reacción estatal; son hechos tan inéditos que no pudieron ser previstos por el constituyente de Montecristi al fijar el plazo máximo del estado de excepción, por lo que no cabe que esta Corte aplique dicho plazo mecánicamente. (Voto Concurrente, Dictamen 3-20-EE/20, 2020).

Finalmente, concurren en que “(…) el presidente de la República y todas las autoridades públicas competentes produzcan el marco normativo y de políticas públicas para que, en lo posterior, se enfrente la pandemia dentro del régimen jurídico ordinario (…)”

·         Decreto Ejecutivo Nro. 1126.

Segunda renovación por 30 días de un estado de excepción en tiempo de pandemia, alegando nuevamente a la “(…) calamidad pública en todo el territorio nacional, por la presencia de la COVID-19 en el Ecuador (…)” (Decreto Ejecutivo 1126, 2020), su control de constitucionalidad marcó un hito ya que ese fue, según lo decidió la Corte Constitucional el último decreto que sería admitido o declarado constitucional “(…) sobre los mismos hechos que han configurado calamidad pública en dos ocasiones  previas con sus respectivas renovaciones (…)” (Dictamen 5-20-EE/20, 2020) es decir, sería la última admisión por el que un estado de excepción podía ampararse llanamente en el COVID-19 como causal, además se indicó que la Asamblea Nacional debería priorizar el trámite de una propuesta de ley para el manejo de la pandemia en un régimen jurídico ordinario.

De lo referenciado ut supra se evidencia que por medio del Dictamen 5-20-EE/20 (2020) la Corte Constitucional incoó al Ejecutivo para que, después de dos estados de excepción y cinco meses de pandemia se encuentren mecanismos legales para controlar la crisis en la que el país se sumía, sin limitar los derechos por medio de la figura de especial aplicación que representa un estado de excepción.

·         Decreto Ejecutivo Nro. 1217.

Sin embargo, a pesar de lo expresamente dispuesto por el máximo órgano constitucional ecuatoriano, desde la Presidencia de la República del Ecuador, el 21 de diciembre de 2020, se decretó un nuevo estado de excepción por calamidad pública, el quinto, que pretendía tener una vigencia de 30 días y estar circunscrito a todo el territorio nacional, pero que solo estuvo vigente por 12 días ya que como se indica en el Dictamen (Dictamen 7-20-EE/20, 2020) fue declarado como inconstitucional, ya que los jueces de la Corte consideraron que no fue oportuno ni justificado.

·         Decreto Ejecutivo Nro. 1282.

El 1 de abril de 2020, nuevamente desde el Ejecutivo, se emitió otro decreto por calamidad pública, y a pesar del intento de cambio en la motivación a la de “(…) por la situación agravada de la COVID-19, sus consecuencias en la vida y salud de los ciudadanos, y sus efectos en el Sistema de Salud Pública, a fin de reducir la velocidad de contagio del virus.” (Decreto Ejecutivo 1282, 2021) y de que el mismo fue focalizado para 8 provincias del país, la corte constitucional declaró la constitucionalidad parcial del mentado decreto, condicionando su validez por únicamente 9 días, al haberse justificado la vigencia exclusivamente por ese periodo ya que “(…) las únicas medidas de suspensión y limitación de derechos válidas son aquellas que expresamente establece el presidente de la República en los decretos que emita a efectos de la declaratoria de estado de excepción.”. (Dictamen 1-21-EE/21, 2021)

·         Decreto Ejecutivo Nro. 1291.

El Estado de excepción promulgado para 16 provincias, nuevamente usando la causal de calamidad pública, pero motivándola “(…) por el contagio acelerado y afectación a grupos de atención prioritaria, que producen las nuevas variantes de la COVID, y por conmoción interna (…) debido a la saturación del sistema de salud y desabastecimiento de medicamentos e insumos médicos (…)” (Decreto Ejecutivo 1291, 2021), este decreto delimitaba su temporalidad en 28 días, desde las 20h00 del 23 de abril hasta las 23h59 del 20 de mayo de 2021 y significaría el último decreto ejecutivo relacionado con los estados de excepción emitido en el gobierno de Lenin Moreno.

Dicho decreto fue sometido a examen del máximo órgano constitucional, asignándole el caso número 2-21-EE, declarando su constitucionalidad con nueve votos y manifestando que cumple con los requisitos de forma que la ley requiere, se indica, además, que el decreto configuró la causal de calamidad pública y se declara como justificada la focalización territorial de las 16 provincias, así como su límite temporal de días de vigencia cumpliendo así con el control material conforme a la Constitución y la ley.

En este control, nuevamente su refiere la Corte a “La ley para la gestión de la pandemia” y se indica que “(…) a pesar que desde junio de 2020 se expresó la necesidad de preparar un proyecto de ley para ser discutido de manera prioritaria en la Asamblea (…) recién el 22 de abril del presente año se entregó el proyecto de ley (...)” y en relación a esto, los jueces constitucionales recomiendan “(…) a la Función Legislativa que otorgue el tratamiento oportuno que exigen las circunstancias (…) cuente con criterios técnicos de personas expertas e independientes; y que además exista la necesaria participación ciudadana (…)” (Dictamen 2-21-EE/21, 2021) por lo que, se observa que para el Pleno de la Corte, un hecho fundamental en toda esta pandemia ha sido la sugerencia de emitir una ley para que, en estamentos ordinarios, infra constitucionales, se maneje la emergencia sanitaria y la “calamidad pública”.

·         Decreto Ejecutivo Nro. 116

Este es el primer Decreto Ejecutivo en relación con la pandemia del actual presidente de la República Guillermo Lasso, nuevamente se invoca la causal de calamidad pública pero en el contexto de la detección de las variantes DELTA y DELTA DELTA ++K 417N (AY.1) y cuya finalidad era reducir la velocidad del contagio, desde las 20h00 del día 14 de julio hasta las 23h59 del día 28 de julio de 2021, es decir por 15 días y focalizándolo espacialmente a la provincia de El Oro y al Distrito Metropolitano de Guayaquil (Decreto Ejecutivo 116, 2021).Declarada la formalidad y materialidad del decreto ejecutivo asignado con el caso número 3-21-EE, la Corte Constitucional concluye que las variantes Delta tienen efectos imprevisibles que constituyen y configuran a la causal de calamidad pública, nuevamente se hace el llamado a que mediante el “régimen jurídico ordinario” se gestione de manera correcta la crisis sanitaria ya que “(…) la figura excepcional del estado de excepción no está llamada a enmendar la omisión o falta de acción de las distintas entidades públicas en el desempeño de sus funciones, pues aquello devendría en la desnaturalización de esta figura (...)” (Dictamen 3-21-EE/21, 2021), llamando nuevamente a que la primera función del Estado delibere y apruebe con prontitud las leyes que gestionen de manera correcta la emergencia sanitaria derivada de la pandemia. Con las consideraciones expuestas, el Pleno de la Corte Constitucional con ocho votos a favor declara la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo 116 y exhorta a la Asamblea Nacional para que inicie el trámite de aprobación de la ley de gestión de la emergencia sanitaria, otorgándoles el plazo de dos meses para que informen los avances en materia de aprobación de esta ley.

·         Decreto Ejecutivo Nro. 140.

La última renovación de un decreto ejecutivo relacionado con los estados de excepción derivados de la pandemia del COVID-19 hasta la fecha de escritura de este artículo, se promulgó un nuevo estado de excepción por 30 días adicionales “(…) siendo que la calamidad pública producida por la detección de casos de COVID-19 variantes DELTA Y DELTA DELTA ++K 417N (AY.1) persiste.” (Decreto Ejecutivo 140, 2021)

La Corte en su examen de constitucionalidad declara como constitucional con seis votos a favor, el decreto ejecutivo 140; sin embargo el voto salvado de tres jueces (Andrade, Ávila y Salazar) manifiesta que la causal de calamidad pública no ha sido motivada fundamentadamente ya que, en el decreto no existen los datos suficientes y refieren que “(…) el estado de excepción no puede ser utilizado como una herramienta de mitigación para enfrentar problemas que requieren medidas estructurales de corto, mediano y largo plazo dentro del régimen ordinario (…)” (Voto Salvado, Dictamen 4-21-EE/21, 2021) Por lo que, una vez más se vislumbra por parte de los jueces la necesidad de sortear lo constitucional para que la pandemia se maneje dentro de lo meramente legal.

 

 

 

Metodología

Esta investigación es de tipo no experimental, por cuanto no se manipulan variables. Para realizar la presente investigación que se enmarca dentro del tipo cualitativa, se realizó una revisión bibliográfica y documental, analizando principalmente las sentencias emitidas por la Corte Constitucional ecuatoriana respecto a los estados de excepción que han sido decretados en la pandemia causada por el virus SARS-CoV-2; el nivel de investigación es de tipo exploratorio; la metodología utilizada fue, según lo definido por (Riofrío, 2015) el método deductivo, al ir de lo general a lo particular; el método cualitativo, al no ser necesario el recurrir a números para analizar el objeto de estudio; y finalmente, se usará el método dogmático, que a palabras del autor “(…) busca interpretar la norma recurriendo a ciertos dogmas emanados del sistema legal vigente (…)”.

 

Resultados

A partir del análisis realizado a los nueve decretos emitidos que declararon estados de excepción invocando la causal de “calamidad pública”, se colige, siempre según el criterio de la Corte Constitucional, que enfática y reiteradamente este órgano ha solicitado la tramitación y aprobación de una ley que “ordinariamente” permita superar la necesidad de la utilización de esta facultad extraordinaria del ejecutivo de turno.

La presente propuesta se enmarca en esa línea, sin embargo, podemos indicar que además de este denominador común, traducido en la necesidad de la existencia urgente de leyes que permitan de forma regular, manejar los efectos de la emergencia sanitaria en la que desembocó la pandemia del COVID-19 en Ecuador, así como de cualquier otra emergencia de este tipo que pueda desarrollarse en el futuro, se necesitaría también, una enmienda constitucional que precise que, en casos como los de esta pandemia, se puede emitir un decreto de carácter indefinido, que persista hasta superar los eventos de emergencia.

Es importante, además, mencionar que encontramos correcto lo razonado por González  (2021), quien entre otros criterios concordantes con el presentado en este artículo manifiesta que, para el efecto de regular la vigencia o conveniencia de los estados de excepción, así como sus límites, los órganos de control deben subsumirse no solamente al contenido vigente en el bloque de constitucionalidad, sino además deben verificar la plena vigencia del bloque de convencionalidad, es básico pues, comprender que el análisis previo a una calificación de constitucionalidad debe integrar también a todos aquellos tratados y convenios internacionales de derechos humanos de los cuales el Estado es parte, siempre con criterios de menor afectación a derechos personales.

Según lo referido, y en concatenación con nuestro análisis, la vía idónea, sumándonos al criterio de la Corte Constitucional, es que a posteriori, los ecuatorianos podamos superar emergencias ya no únicamente bajo el amparo de una medida tan especial como lo es el estado de excepción, sino bajo la reglamentación adjetiva y sustantiva que nos otorgan las leyes, sean estas ordinarias u orgánicas, esto es lo que debe buscar el Estado, este es el deber ser fundamental que debe guiar a las funciones del Estado en este momento y en lo venidero.

El control político además del constitucional se vuelve fundamental en la vigencia de los estados de excepción; sin embargo, como se expresó en el párrafo previo, no podemos dejar de lado, en casos puntuales de la no existencia de leyes que permitan superar de forma ordinaria emergencias como las que vivimos, a las recomendaciones que se han realizado, mismas que aterrizadas a la realidad latinoamericana juegan un papel fundamental, es por eso, que además, nuestra Corte Constitucional debe guiarse en las recomendaciones que ha realizado la CIDH a sus estados miembros (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2020).

 

Conclusiones

Al tenor del artículo 164 de la Constitución, el ejecutivo tiene la facultad de emitir un decreto que configure un estado de excepción en todo el territorio nacional o únicamente en una parte de este, obligando a indicar de forma expresa además, el ámbito territorial de su aplicación; el constituyente dejó así a la discrecionalidad de la segunda función del Estado, ya constituida, la potestad de que, de acuerdo a la necesidad de un momento concreto, sea quien decida el límite territorial (o no) de un estado de excepción.

De igual forma, en el mismo artículo se manda a que, los estados de excepción contengan de forma obligatoria el periodo de duración y, se completa con el artículo 166 que reglamenta el tiempo de duración, expresado en vigencia, con un plazo máximo de sesenta días, pudiendo renovárselo por medio de otro decreto ejecutivo, por treinta días adicionales, lo que configura que un estado de excepción podrá mantener su vigencia por un plazo de noventa días, siempre que, las causas que lo hubieren motivado persistan.

Los efectos de carácter constitucional, específicamente se delimitan en el segundo párrafo del artículo 164, en donde se manifiesta que el decreto que establezca el estado de excepción contendrá los derechos que podrán suspenderse o limitarse, el artículo 165 regla que el presidente de la República únicamente podrá suspender o limitar el ejercicio del derecho a la inviolabilidad del domicilio, correspondencia, tránsito, asociación, reunión e información.

Teniendo clara esta delimitación expresada en la propia Constitución, es de mucha importancia vislumbrar el hecho de que, nuevamente el constituyente dejó a la discrecionalidad del ejecutivo de turno la cantidad y la forma en que dichos derechos enunciados podrían suspenderse o limitarse, dependiendo nuevamente de la necesidad relacionada con un hecho concreto por el cual sea necesario decretar esta medida especial, siendo la necesidad, la proporcionalidad, la legalidad y la razonabilidad el contrapeso que delimite las medidas a aplicarse, la fuerza y el alcance de aquellas sobre el Estado y en consecuencia, sobre las personas sometidas a su imperio.

Obligados nos encontramos, además, de indicar que, con la suspensión o limitación de los derechos, indefectiblemente se verían afectados los derechos de carácter económico, social y cultural de la generalidad poblacional de todo el territorio nacional, una parte de este y por el tiempo que dure el estado de emergencia. Todas estas consideraciones previas exponen la necesidad de que el ejecutivo se vea abocado a actuar en el marco estricto de legalidad para que se afecte lo menos posible a la sociedad.

Como se ha señalado, el ejecutivo previo a emitir un decreto de estado de excepción, cualquiera sea su causa, pero que se englobe en los casos delimitados constitucionalmente en el mismo artículo 164, a saber: agresión, conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural debe tener una clara ponderación entre el nivel de afectación de derechos que acarreará la declaratoria, versus el nivel de seguridad y eficacia que la misma traerá para el Estado y para las personas.

En este sentido debemos tener presente que por mandato constitucional, establecido en el artículo 166 el presidente deberá (obligatoriamente) notificar de la emisión de decreto que declare estado de excepción en primer lugar a la Asamblea Nacional, como primera función del Estado, luego a la Corte Constitucional, como el máximo órgano de justicia constitucional en el país y, finalmente deberá notificar a los organismos internacionales, como los encargados de verificar que se respeten los derechos establecidos en el marco de convencionalidad del cual el Estado es parte.

Es importante comentar sobre el párrafo precedente ya que, dentro del control que se realiza a los estados de excepción existen varios contrapesos claros (políticos y no políticos), en primer lugar, al existir la separación de poderes, el ejecutivo no puede abusar de su facultad impositiva de este excepcional cambio en el Estado de derecho, es por ello que la Asamblea Nacional podrá (facultativamente y como un contrapeso político) revocar en cualquier momento el decreto que genere un estado de excepción, siguiendo eso sí, el debido proceso, mediante la justificación técnica necesaria para que el Pleno actúe sin atropellar a la función ejecutiva.

Finalmente, merece especial atención al control abstracto de constitucionalidad que obligatoriamente debe realizar el Pleno de la Corte Constitucional al tenor del artículo 75 de la LOGJCC, para que, nuevamente como un contrapeso (no político), garantice que los derechos suspendidos o limitados se enmarquen según lo reglamentado en la carta fundamental ecuatoriana y que cumpla los requisitos que, de igual forma, se han reglado en la ley de la materia.

 

Referencias

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6.      Decreto Ejecutivo 1017 (Presidente de la República 16 de Marzo de 2020).

7.      Decreto Ejecutivo 1052 (Presidente de la República 15 de Mayo de 2020).

8.      Decreto Ejecutivo 1074 (Presidente de la República 15 de Junio de 2020).

9.      Decreto Ejecutivo 1126 (Presidente de la República 14 de Agosto de 2020).

10.  Decreto Ejecutivo 116 (Presidente de la República 14 de Julio de 2021).

11.  Decreto Ejecutivo 1282 (Presidente de la República 01 de Abril de 2021).

12.  Decreto Ejecutivo 1291 (Presidente de la República 21 de Abril de 2021).

13.  Decreto Ejecutivo 140 (Presidente de la República 28 de Julio de 2021).

14.  Dictamen 1-20-EE/20, 1-20-EE (Corte Constitucional 20 de Marzo de 2020).

15.  Dictamen 1-21-EE/21, 1-21-EE (Corte Constitucional 06 de Abril de 2021).

16.  Dictamen 2-20-EE/20, 2-20-EE (Corte onsitucional 23 de Mayo de 2020).

17.  Dictamen 2-21-EE/21, 2-21-EE (Corte Constitucional 2021).

18.  Dictamen 3-20-EE/20, 3-20-EE (Corte Constitucional 29 de Junio de 2020).

19.  Dictamen 3-21-EE/21, 3-21-EE (Corte Constitucional 2021).

20.  Dictamen 5-20-EE/20, 5-20-EE (Corte Constitucional 24 de Agosto de 2020).

21.  Dictamen 7-20-EE/20, 7-20-EE (Corte Constitucional 27 de Diciembre de 2020).

22.  Ferrajoli, L., Moreso, J. J., & Atienza, M. (2009). La teoría del derecho en el paradigma constitucional. Madrid: Fundación Coloquio Jurídico Europeo.

23.  Fix-Zamudio, H. (2004). Los Estados de Excepción y La Defensa de la Constitución. Boletín Mexicano de Derecho Comparado.

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26.  Monereo, C. (2013). Teoría formal y material de los derechos fundamentales. Reflexiones en torno a la teoría de los derechos fundamentales de Luigi Ferrajoli. Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho, 121-154.

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29.  Voto Concurrente, Dictamen 3-20-EE/20, 3-20-EE (Grijalva, Agustín; Lozada, Alí 30 de junio de 2020).

30.  Voto Salvado, Dictamen 4-21-EE/21, 4-21-EE (Andrade, Karla; Ávila, Ramiro; Salazar, Daniela 04 de Agosto de 2021).

 

 

 

 

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