Revista Polo del Conocimiento


Polo del Conocimiento

La facultad de revisin de actos administrativos de oficio de la administracin pblica frente al derecho de seguridad jurdica y confianza legtima

 

The faculty of review of administrative acts ex officio of the public administration against the right of legal certainty and legitimate confidence

 

A faculdade de reviso dos atos administrativos ex officio da administrao pblica contra o direito segurana jurdica e confiana legtima

 

 

Freddy Guillermo Soria-Cevallos I

[email protected]

https://orcid.org/0000-0003-4365-885X

 

 

Correspondencia: [email protected]

Ciencias sociales y polticas

Artculo de investigacin

 

 

*Recibido: 27 de mayo de 2021 *Aceptado: 20 de junio de 2021 * Publicado: 05 de julio de 2021

 

                               I.            Abogado de los Juzgados y Tribunales de la Repblica del Ecuador, por la Universidad de Guayaquil, Magister en Gerencia de Proyectos Educativos y Sociales, Investigador de la Universidad de Guayaquil, Guayaquil, Ecuador.


Resumen

El presente trabajo, se sumerge en la exploracin de como el Derecho administrativo ecuatoriano posiciona a la facultad de revisin de actos administrativos de oficio frente al derecho a la seguridad jurdica y confianza legtima del ciudadano. Para ello se toman de referencia a las potestades administrativas, en donde se establecen los fundamentos tericos que permiten gozar a la Administracin de una facultad de revisin sobre sus actos. Posteriormente, se toman en consideracin a los pilares de la facultad de revisin, que recaen precisamente en el principio de juridicidad, en un sentido amplio, tanto para la misma Administracin, el administrado e incluso el mismo Estado de Derecho. Se concluye con ello que las potestades administrativas permiten a la Administracin hacer el uso de la facultad de revisin de actos administrativos de oficio, siendo esta una herramienta fundamental en el desarrollo de las actividades administrativas, que no debe dejar de tomar en consideracin el aspecto subyacente y normativo que existe en la seguridad jurdica al momento de la actuacin administrativa, pues siempre y cuando el uso de esta facultad no sea arbitrario, esta no ser sinnimo de una lesin al principio de seguridad jurdica y confianza legtima.

Palabras claves: Administracin pblica; seguridad jurdica; confianza legtima.

 

Abstract

This work is immersed in the exploration of how Ecuadorian administrative law positions the faculty of review of administrative acts ex officio against the right to legal security and legitimate trust of the citizen. For this, the administrative powers are taken as reference, where the theoretical foundations are established that allow the Administration to enjoy a power to review its actions. Subsequently, the pillars of the power of review are taken into consideration, which fall precisely on the principle of legality, in a broad sense, both for the same Administration, the administered and even the State of Law itself. It is concluded with this that the administrative powers allow the Administration to make use of the power to review administrative acts ex officio, this being a fundamental tool in the development of administrative activities, which should not fail to take into account the underlying aspect and normative that exists in legal security at the time of administrative action, because as long as the use of this power is not arbitrary, it will not be synonymous with an injury to the principle of legal security and legitimate confidence.

Keywords: Public administration; legal security; legitimate trus.

 

Resumo

Este trabalho est imerso na explorao de como o direito administrativo equatoriano posiciona a faculdade de reviso de atos administrativos ex officio contra o direito segurana jurdica e confiana legtima do cidado. Para tanto, toma-se como referncia os poderes administrativos, onde se estabelecem os fundamentos tericos que permitem Administrao gozar de poder de fiscalizao de seus atos. Posteriormente, so considerados os pilares do poder de fiscalizao, que recaem justamente sobre o princpio da legalidade, em sentido amplo, tanto para a mesma Administrao, quanto para a administrada e at mesmo para o prprio Estado de Direito. Conclui-se com isso que os poderes administrativos permitem Administrao fazer uso do poder de fiscalizao de atos administrativos de ofcio, sendo esta uma ferramenta fundamental no desenvolvimento das atividades administrativas, que no deve deixar de levar em conta o aspecto subjacente e normativo que existe na segurana jurdica no momento da ao administrativa, pois, enquanto o uso desse poder no for arbitrrio, no ser sinnimo de leso ao princpio da segurana jurdica e da legtima confiana.

Palavras-chave: Administrao pblica; segurana jurdica; confiana legtima.

 

Introduccin

En materia de Derecho pblico, existe un acontecimiento que marca sin duda alguna el nacimiento de lo que se conoce en la actualidad como el Derecho administrativo, cuya existencia estuvo subordinada a una serie de cuestionamientos que se plantearon entre los liberales y aquellos que defendan una jurisdiccin especial para un sujeto que haba sido interventor en la vida de las personas de forma excesiva hasta ese momento. En este contexto, el Derecho administrativo se vio involucrado en una crisis existencialista que diriga sus miradas a su extincin.

Pese a lo expuesto anteriormente, es ms que evidente que el Derecho administrativo es hoy en da, una de las ramas ms complejas y slidas en el mundo jurdico, y ha podido crecer ampliamente en los pases con la tradicin del civil law, lo que no significa que se haya construido de forma aislada, pues en este contexto, se debe mencionar que una de las caractersticas principales vigente desde las pocas del Antiguo Rgimen[1] sigue siendo una piedra angular sobre el Derecho administrativo.

En este orden de ideas se presentan a las ampliamente discutidas prerrogativas reales, cuyo fundamento en la autoridad era irrecurrible, y permiti en el contexto del derecho consuetudinario, tomar decisiones que hasta ese momento representaban simplemente rdenes a los sbditos[2] que se encontraban en subordinacin del monarca, en este sentido, dichas rdenes deban cumplirse, pues gozaban de legitimidad, ya que el nico requisito para ser vlidas era el haber sido emitidas por un Rey reinante, quedando de esta forma una duda sobre la legitimidad, solo cuando exista una disputa en el trono.

Si bien lo anteriormente expuesto parece irrelevante, es necesario recordar que este tipo de prerrogativas (an existentes), son hasta cierto punto el fundamento terico de las prerrogativas de Estado, que en gran medida influenciaron en la construccin de la actividad de la Administracin Pblica en el contexto del Derecho administrativo, pues al igual que en el caso de las prerrogativas reales, estas nuevas permiten tener a la Administracin, poderes que en circunstancias normales seran extraordinarios, bajo el fundamento de poder satisfacer un bien jurdico justificable en el marco del Estado de Derecho.

Siendo as, en este trabajo se persigue el anlisis de la forma en que estas prerrogativas de Estado actan en el contexto jurdico moderno, pues es evidente que las circunstancias jurdicas de las monarquas son completamente diferentes a las actuales y an ms en pases republicanos, ya que el ciudadano cuenta con una base de derechos civiles muy fortalecida, que estn presentes incluso en los regmenes donde siguen existiendo las prerrogativas reales.

En consecuencia, para realizar este trabajo se ha decidido someter a anlisis a la facultad de revisin de actos administrativos de oficio como aquel ejercicio de una prerrogativa de Estado, dirigida a la Administracin pblica, frente al pleno ejercicio de los derechos del administrado. En este sentido, se plantea como pregunta a desarrollar en este artculo la siguiente: De qu manera el Derecho administrativo ecuatoriano posiciona a la facultad de revisin de actos administrativos de oficio frente al derecho a la seguridad jurdica y confianza legtima del ciudadano?

 

Desarrollo

Potestades de la Administracin Pblica

Para poder entablar el tema de la facultad de revisin de los actos administrativos, es fundamental recordar que en el Derecho administrativo se encuentran inmersos dos sujetos en la relacin jurdica, donde uno de ellos es el ciudadano, conocido tambin como administrado, y el otro siempre tiene que ser la Administracin pblica, consecuente a ello, este ltimo, al igual que el primero se convierte en un titular de Derecho y, en este contexto, tiene un margen de actividades, que si bien es reducido en cuestin de actuaciones, es bastante amplio en cuanto a poder se refiere.

Ante lo expuesto se deja como exponente suelto a ese mencionado poder que tiene la Administracin Pblica, y es ah especialmente, que surge la interrogante de cmo este se vera representado si tiene reducidas actuaciones[3]. En este orden de ideas, para poder saber cmo se ejerce este poder, primero se necesita comprender el fundamento de este. Secaira (2004) en relacin con esto, expresa que el poder pblico que el Estado tiene coadyuva a cumplir los objetivos de su creacin[4], el autor aade que es la fuerza moral que, nacida de la soberana permite gobernar, y se hace efectiva por la capacidad coactiva que tiene el mismo Estado.

En este sentido, es necesario referirse a las potestades de la Administracin Pblica, pues estas son el punto de partida de cualquier actuacin de este titular que como se indic, est sujeto a un sistema. Para ello, se cita al espaol de la Cutara (2017) quien indica que las potestades administrativas constituyen una parcela del poder pblico general, totalmente juridificada, funcionalizada al servicio de fines concretos y fraccionada en dosis medibles. De la misma forma, en la doctrina ecuatoriana, se trae a colacin a Zavala (2005) quien expresa respecto a las potestades de la Administracin lo siguiente:

Se tratan del poder pblico aprehendido por el Derecho, juridificado formalmente, al que se le agregan potestades de variada naturaleza, dentro de ellas las administrativas. Lo que equivale a decir que el Poder nico del Estado persona jurdica se desagrega o distribuye entre los rganos que configuran a la persona estatal, tornndolo operativo, para que ejerza una actividad, que desarrolle una funcin especfica (pg. 76).

En ambos casos se deja en claro que este poder debe estar juridificado, y es que, en cuestiones de Derecho pblico, es menester recordar que todos los sujetos activos de la relacin jurdica[5] estn facultados a actuar solamente en lo que la ley y la Constitucin les permita. Mientras que el principio que rige en los sujetos de Derecho privado recae en la facultad de hacer todo, menos lo que la Ley les indique que traer consecuencias jurdicas daosas.

Siendo as, es importante sealar cules son esas actividades juridificadas que la Administracin tiene permitido hacer y cmo estn juridificadas. Es por eso por lo que para exponer el aspecto doctrinal se ha de citar a Cassagne (2002) quien considera como principales potestades las siguientes:

1) La creacin unilateral de deberes y vnculos obligaciones; 2) Presuncin de validez o legitimidad; 3) Principio de la ejecutoriedad, que habilita el cumplimiento del acto sin intervencin judicial; 4) Ejecucin de los contratos administrativos, a travs de: a) Las de direccin y control que la Administracin ejerce en el cumplimiento del contrato. b) La modificacin unilateral o potestas variandi. c) La potestad sancionadora. d) La ejecucin directa del contrato.

En esta misma lnea argumentativa, pero ya en lo que respecta al marco jurdico ecuatoriano, Secaira (2004) una vez ms hace un aporte a este trabajo, indicando de forma ms precisa que las potestades presentes en el ordenamiento jurdico ecuatoriano se clasifica en: Potestad Legislativa, Reglamentaria, Controladora, Sancionadora, Jurisdiccional, Mando. No obstante, hablar de cada una de ellas de forma detenida, desviara la atencin del tema central de este artculo, por lo que simplemente se mencionarn que las potestades centrales al tema son nicamente las de carcter discrecional.

Y para dejar en claro lo anteriormente expuesto respecto a la sujecin de la Administracin a un sistema, es necesario sealar que la misma normativa ecuatoriana, establece las limitaciones de las potestades al mismo ordenamiento jurdico, a travs del artculo 14 del Cdigo Orgnico Administrativo (en adelante COA) en donde se refiere respecto al principio de juridicidad, y se indica que La actuacin administrativa se somete a la Constitucin, a los instrumentos internacionales, a la ley, a los principios, a la jurisprudencia aplicable y al presente Cdigo. La potestad discrecional se utilizar conforme a Derecho[6]

As mismo, tomando en consideracin la potestad discrecional, surge la necesidad de mencionar el artculo 18 de la normativa antes trada a colacin, que en este caso se refiere al principio de interdiccin de la arbitrariedad, donde se hace nfasis en que Los organismos que conforman el sector pblico debern emitir sus actos conforme a los principios de juridicidad e igualdad y no podrn realizar interpretaciones arbitrarias. El ejercicio de las potestades discrecionales observar los derechos individuales, el deber de motivacin y la debida razonabilidad y que ser desarrollado de forma integral posteriormente.

 

La revisin en los actos administrativos

Para poder tocar el tema de la facultad de revisin de actos administrativos de oficio, es necesario dirigirse al fundamento jurdico que hace posible esta potestad, mismo que corresponde a la llamada autotutela administrativa, es en esta lnea argumentativa que, el autor Villacreses (2019) la define como un privilegio o una prerrogativa que tiene la Administracin Pblica con relacin a cualquier persona para ejecutar y hacer cumplir sus decisiones sin necesidad de un juicio declarativo, esto es, sin necesidad de acudir ante un juez (pg. 229).

Es menester sealar que la autotutela administrativa, est a su vez comprendida en dos, la primera de ellas es la autotutela declarativa y segunda la ejecutiva. En el caso especfico de la facultad de revisin de actos administrativos de oficio, se habla del concepto de la autotutela declarativa, mismo que segn Cosculluela, citado por Garca (2020) es aquella por la que la Administracin dispone de un poder de decidir en Derecho similar al que ostentan los rganos jurisdiccionales cuando ejercen la jurisdiccin (pg. 127).

En este nuevo escenario, la pregunta inmediata es que si existiendo dicha facultad resolutoria de la Administracin Pblica para que sus actos presuman de legalidad, y pese a que parezca un juego de palabras no es entonces paradjico el hecho de que se le atribuya la posibilidad de volver a revisar algo sobre lo que ya decidi para volver a decidir sobre lo mismo? Y lo que es an ms controvertido, tiene realmente la capacidad de revisar actos administrativos donde es posible que ya hayan surtido efectos jurdicos? Flores (2017) quien cita a Olgun es muy explcito indicando lo siguiente:

Se le reconocen a la Administracin del Estado la existencia de potestades de autotutela declarativa que le permiten volver sobre sus actos administrativos en forma unilateral sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, con la finalidad de custodiar el principio de juridicidad (pg. 193)

Siguiendo la misma lnea argumentativa, Millar (2003) expresa que el privilegio de autotutela tiene como fundamento la proteccin del principio de legalidad, que le impone a la Administracin el deber de invalidar los actos contrarios a derecho con la finalidad de cautelar el ordenamiento jurdico (pg. 96), en este sentido este criterio dara a indicar que la facultad de revisin de actos administrativos, tiene como fondo una potestad que es ms bien de carcter correctiva, que aparentemente buscara la proteccin del ciudadano mismo.

Evidentemente, esta percepcin no siempre fue igual, autores como Flores (2017) quien cita en su trabajo a Soto expresan que haba tericos quienes afirmaban que la Administracin careca de autotutela para volver sobre sus actuaciones pasadas cuando los efectos del acto haban sido adquiridos de buena fe e incorporados en el patrimonio del destinatario (pgs. 195-196). Lo que es realmente un fundamento bastante fuerte dado la existencia de los recursos de revisin en el Derecho administrativo, pero a cargo de la instancia jurisdiccional, y adicional a ello tambin estn las acciones de lesividad, las cuales deben ser mencionadas, pues estas funcionan en el caso de que quien se vea afectada sea la misma administracin pblica o bien se vea lesionado el inters general, segn indica el COA en cuanto a las acciones de revocacin.

En lo que concierne a la normativa ecuatoriana, la facultad de revisin de actos se encuentra presente en el artculo 131 del COA, referente a la revisin de oficio, en donde se expresa que con independencia de los recursos previstos en este Cdigo[7], el acto administrativo nulo puede ser anulado por la mxima autoridad administrativa, en cualquier momento, a iniciativa propia o por insinuacin de persona interesada. En este punto, se tocan dos situaciones fundamentales, que son las que persigue la facultad de revisin de actos administrativos de oficio, la primera de ellas se refiere a la ya antes expuesta legalidad del acto, pues la norma ya de facto est indicando que la Administracin debe considerar al acto administrativo nulo, incluso antes del inicio del proceso de revisin.

Por otra parte, es necesario mencionar la intencin de declaratoria de nulidad del acto, misma que se fundamenta en la facultad de autodeterminacin que consiste en el retiro de un acto regular acomodado a derecho, pero que llega a ser inconveniente despus de haber sido dictado (Jinesta, 2013). En cualquiera de los casos, se prev un objetivo, y este es la declaratoria de nulidad del acto administrativo.

Si se observa la normativa ecuatoriana, la declaratoria de nulidad sujeta la potestad de revisin, se encuentra en el artculo 106 del COA, en donde se indica que Las administraciones pblicas anularn de oficio el acto administrativo, mediante el ejercicio de la potestad de revisin. La persona interesada puede solicitar la declaracin de nulidad del acto administrativo a travs de la interposicin de una reclamacin o un recurso administrativo. La o el interesado que se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurdico, puede solicitar la declaracin de nulidad del acto administrativo, aunque no haya comparecido al procedimiento administrativo, previamente.

Otro aspecto importante que sealar en este trabajo es la aclaracin respecto a las formas de dejar sin efecto un acto administrativo que ya ha sido emitido por la Administracin Pblica, en este contexto es necesario enfatizar que, al hacer referencia a la facultad de revisin de oficio de los actos, solo se est indagando respecto al efecto de la nulidad del acto administrativo, mas no a la revocatoria del mismo. Si bien, desde el punto de vista prctico, la declaratoria de cualquiera de estas dos desprenden los mismos efectos, los fundamentos tericos bajo los que se sustentan cada una de ellas, son por el contrario diferentes. Siendo as, Jinestra (2017) manifiesta en cuanto a este punto que:

Existe diferencias fundamentales entre la revocacin y la anulacin (por nulidad relativa o absoluta), ya que, pueden revocarse, por razones de oportunidad, conveniencia o mrito -discrecionalidad administrativa- actos administrativos completamente perfectos o vlidos y que se encuentran produciendo efectos, en tanto que en la anulacin se supone que el acto nunca ha sido vlido o perfecto y los efectos que puede haber producido son precarios

En cuanto a la revocatoria, es menester sealar que aqu si se hace referencia a la facultad revocatoria de la Administracin respecto a sus propios actos, y como punto aclaratorio, al igual que como en la revisin de oficio, esta al menos en cuestiones tericas, no buscara menoscabar el ordenamiento jurdico, sino justamente lo contrario. Ante lo expuesto, Moroga (2010) seala lo siguiente:

La revocacin no supone confrontar el acto administrativo desde el punto de vista del principio de juridicidad o de legalidad, sino que implica someterlo al criterio subjetivo de la propia Administracin que se encarga de confrontar el acto administrativo con una nueva calificacin del inters general, esto es, la conveniencia de otorgar un nueva regulacin ante necesidades pblicas cambiantes (pg. 258).

 

Seguridad Jurdica

Siendo as, en virtud de la tesis expuesta, se trae a colacin a la seguridad jurdica, cuya importancia radica tambin en su constitucionalizacin, lo que la eleva a un principio bsico fundamental, no solamente en este tpico objeto de discusin, sino que en todo lo concerniente al Derecho, ms an cuando de la Administracin Pblica se refiere. En este contexto, es inevitable no interrogarse, el origen de la seguridad jurdica. Y para dar respuesta Cordero (2014) expone que:

Esta figura reconoce una larga evolucin histrica que culmina con el inicio de la era moderna en el marco del principio fundamental del Estado de Derecho, la separacin de los poderes, la soberana nacional y el respeto y proteccin de los derechos fundamentales (pg. 410).

En este contexto, se hace necesario recordar que el objetivo principal de establecer a la seguridad jurdica como eje central en los pactos sociales, y este era el de evitar que el Gobierno y o bien sean las Administraciones pblicas, pudieren dictar normas o actos administrativos que perjudiquen a los administrados, antes llamados sbditos de la corona, siendo un fundamento principal la separacin de poderes que se resumi en que quien aplicaba las leyes, no poda crearlas, ni quien las creara podra usarlas de forma directa. En otras palabras, la Administracin no poda actuar con arbitrariedad, sino era con las normas del rgano legislativo.

Por otra parte, ya en la actualidad, muchos autores tratan de dar una definicin de la seguridad jurdica segn el contexto de desarrollo actual, entre ellos se encuentra Manili (2019) quien la define en la siguiente manera:

La garanta que el Estado debe brindar a las personas sujetas a su jurisdiccin de que el sistema jurdico vigente protege y proteger con leyes ciertas, escritas, estables, justas y razonables y con actos de aplicacin de esas leyes tambin razonables y estables, los derechos humanos fundamentales, tal como estn consagrados en las normas que integran el bloque de constitucionalidad, ante cualquier lesin o violacin proveniente del Estado o de particulares

En un sentido un poco ms amplio, lvarez (2020) incluso indica que esa garanta mencionada anteriormente se configura en dos propiedades las cuales son ms de carcter sistmico, siendo estas 1) que el destinatario del derecho tenga claro que la ley no va a cambiarla el gobernante a su antojo, y 2) que tampoco es muy fcil para nadie cambiar las leyes con demasiada facilidad. De esta forma, es como con estos dos elementos presentes en la actividad administrativa, se crea una certeza de cmo ser su actuacin, cuestin que ser desarrollada en las siguientes lneas.

Por otro lado, Cervantes (2020) indica que La idea de seguridad jurdica se desarrolla en trminos de orden, certeza, confianza, estabilidad, predictibilidad, legalidad, entre otros; y es a travs del derecho que se pretende lograr ello (pg. 168), siendo as, como consecuencia de lo citado, y dado al razonamiento inmediato en cuanto a lo que se expuso previamente respecto al acto administrativo, es necesario sealar que debido a que este corresponde a una actuacin que produce efectos jurdicos individuales o generales, el hecho de pretender declarar una nulidad cuando ya ha sido expedido el acto, menoscaba todos aquellos trminos que Cervantes indica deben cumplirse para que se pueda consolidar la seguridad jurdica.

En esta direccin, tambin es necesario hacer nfasis en la parte normativa, pues la seguridad jurdica est contemplada en la norma constitucional, puntalmente en el artculo 82, donde se indica que El derecho a la seguridad jurdica se fundamenta en el respeto a la Constitucin y en la existencia de normas jurdicas previas, claras, pblicas y aplicadas por las autoridades competentes[8], en este sentido, es evidente que en el contexto ecuatoriano, la seguridad jurdica est muy apegada al principio de legalidad, cuyo fundamento tambin ha sido expuesto brevemente en este trabajo.

Si tomamos en cuenta el antecedente anterior, entonces es posible afirmar que basta con que la potestad de revisin de los actos administrativos de oficio est contemplada en la normativa pertinente, para que se cumpla con el contenido del derecho que la Constitucin establece y, por tanto, no habra lugar alguno a la discusin de una posible vulneracin de este. En este nuevo escenario, es evidente que, esta potestad existe y est normada en los artculos 131 y 106 del COA, los cuales fueron citados expresamente en lneas anteriores.

No solamente eso, sino que el COA en su artculo 131 prev que el trmite aplicable es el procedimiento administrativo y posteriormente indica que El transcurso del plazo de dos meses desde el da siguiente al inicio del procedimiento de revisin de oficio sin dictarse acto administrativo produce la caducidad del procedimiento quedando as ms cerca al contenido del derecho, incluso desde el punto de vista doctrinal.

Pese a ello, otro aspecto que se debe tomar en consideracin es la armona que las normas deben mantener entre ellas, y el hecho de que la potestad de revisin de los actos administrativos de oficio est normada, no significa que se encuentren problemas jurdicos de fondo, que entorpecen el contenido subyacente del Derecho, situacin que llama entonces a las administraciones pblicas a actuar en estricto apego con la Constitucin. Siendo as, el problema de abusar de esta facultad se transformara en un asunto de ndole constitucional.

La pregunta entonces sera cmo la Administracin Pblica debe actuar dentro del marco del Estado Constitucional de Derechos al hacer uso de la facultad de revisin de sus actos? Primero que todo, es menester sealar que la Constitucin, en su artculo 11 numeral 8 expresa claramente que ser inconstitucional cualquier accin u omisin de carcter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos, por lo que en primer lugar lo que se tendr que tomar en consideracin al momento de decidir sobre un recurso de revisin es que su motivacin se apegue de forma integral al marco legal, es decir, que no es suficiente con justificar la legitimidad del hecho, sino que tambin su pertinencia en relacin a la causal de nulidad, lo que simplemente equivaldra al derecho a la motivacin que constitucionalmente tiene el ciudadano, que forma parte intrnseca de la seguridad jurdica.

Adicionalmente, no se puede dejar aislado los numerales 4 y 5 de la Carta Magna, que especifican que ninguna norma jurdica podr restringir el contenido de los derechos ni de las garantas constitucionales lo que significa que cualquier retroceso en materia de derechos adquiridos significara una lesin al administrado en relacin con su seguridad jurdica. Si se aade que, en materia de derechos y garantas constitucionales, las servidoras y servidores pblicos, administrativos o judiciales, debern aplicar la norma y la interpretacin que ms favorezcan su efectiva vigencia el margen de aplicacin de la facultad de revisin de oficio sigue quedando en una situacin casi que extraordinaria para casos en los que no se pueda subsanar el vicio.

Lo anteriormente expuesto, tambin se articula a lo establecido en el artculo 22 del COA inciso segundo que indica que los derechos de las personas no se afectarn por errores u omisiones de los servidores pblicos en los procedimientos administrativos, salvo que el error u omisin haya sido inducido por culpa grave o dolo de la persona interesada, lo que, en este nuevo contexto planteado, significara que en estos casos no cabe ni siquiera la nulidad sino se est afectando a un tercero.

 

Confianza Legtima

Por otra parte, se encuentra tambin la confianza legtima, cuya relacin con la seguridad jurdica es muy estrecha, pues se considera que esta depende de esta ltima. Al tomarse en consideracin este aspecto, en necesario en primer lugar entender en qu consiste, para ello, se cita a Arcos (2000) que seala lo siguiente:

Superados los momentos en que no era ms que la expresin de un orden impuesto, convertido en un medio para hacer ms fluidas las relaciones sociales y en una garanta para los individuos, irn aumentando las expectativas que los ciudadanos depositan en el Derecho y, por tanto, la necesidad de posibilitarlas y protegerlas (pg. 32).

En virtud de ello, no es de sorprenderse que la seguridad jurdica y la confianza legtima se encuentren juntos como un solo principio, en este caso como uno de la Administracin Pblica en relacin con el administrado, dentro de lo que respecta al ordenamiento jurdico ecuatoriano, especficamente en el artculo 22 del COA, que expresa en los siguientes trminos que Las administraciones pblicas actuarn bajo los criterios de certeza y previsibilidad. La actuacin administrativa ser respetuosa con las expectativas que razonablemente haya generado la propia administracin pblica en el pasado Lo que tambin es necesario indicar es que La aplicacin del principio de confianza legtima no impide que las administraciones puedan cambiar, de forma motivada, la poltica o el criterio que emplearn en el futuro.

En esta direccin, es menester sealar que, si bien la relacin entre seguridad jurdica y confianza legtima los hace estrechos, la confianza legtima es un principio que tiene sus propias bases, Letelier (2014) expresa que:

Desde otra perspectiva, lo que se pretendera proteger no sera solo una especie de invariabilidad de las decisiones pblicas sino tambin una suerte de buena fe de los administrados que confan legtimamente que aquellas decisiones que les han entregado ciertas ventajas o derechos se mantendrn en el tiempo (pg. 610).

Si bien es cierto, la confianza legtima no es un principio de carcter constitucional, como si lo es la seguridad jurdica, tiene tambin un contexto histrico y doctrinal bastante amplio, que ocasion conflictos incluso en los aos recientes, con la puesta en marcha, precisamente de la revisin de actos administrativos de oficio. En esta direccin, el autor Bermdez (2005) relata lo siguiente:

A mediados de los aos cincuenta la doctrina y la jurisprudencia comparadas asumen una concepcin ms restrictiva sobre esta posibilidad de actuacin de contrario imperio, para sealar que en determinados casos la invalidacin de oficio del acto daaba el principio de proteccin de la confianza legtima en la actuacin administrativa.

En este contexto, se hace necesario volver a recordar que la revisin de oficio tiene un propsito, el cual est establecido en el artculo 107 del COA, donde se deja expresamente indicado que La declaracin de nulidad tiene efecto retroactivo a partir de la fecha de expedicin del acto declarado nulo. No obstante, es fundamental explorar las formas en que el legislador ecuatoriano, ha previsto evitar incurrir en una lesin mayor por el uso de dicha facultas, pues ms adelante, en el mismo artculo, quedan expuestas ciertas condiciones que deben de ser tomadas en cuenta, pues esta procede salvo que la nulidad sea declarada con respecto a los vicios subsanables.

Surge entonces el conflicto terico, en donde solo se pueda dar garantas del proceso, pues la eliminacin de la facultad de revisin de actos, por lo menos segn el criterio de Letelier (2014) privara al rgano administrativo de una potestad que le ha entregado expresamente la ley y cuyo ncleo bsico es precisamente realizar un examen de legalidad ex post a la dictacin del acto administrativo (pg. 627), cuyo fundamento es compartido por la mayora de la dogmtica en el Derecho administrativo, ms an en pases que registran un alto ndice de errores cometidos por la misma Administracin Pblica.

Por otra parte, existe una circunstancia que es necesaria de acotar, y es la ya mencionada justificacin, en que se fundamenta nuevamente en la confianza legtima, dado a que en palabras de Morn (2011) si se revoca la autorizacin sin que se pueda afirmar que la continuacin de la actividad es contraria al inters pblico, entonces la revocacin o suspensin ser una sancin (pg. 451) Lo que no solamente sera una lesin al principio de confianza legtima, que est subyacente a toda actuacin administrativa, sino que una vez ms a la seguridad jurdica antes discutida.

Por otro lado, es necesario dejar en claro que la normativa ecuatoriana, pone a disposicin dos circunstancias en cuanto a la nulidad, la primera es que el rgano que declare la nulidad del procedimiento administrativo dispondr la conservacin de aquellos actos administrativos, diligencias, documentos y ms pruebas cuyo contenido se ha mantenido igual de no haberse incurrido en el vicio que motiva la declaracin de nulidad del procedimiento, es decir, y dicho en palabras de la misma normativa La declaracin de nulidad de un acto administrativo afecta exclusivamente al acto viciado.

Desde este escenario, se debe indicar que de la misma forma en que se debe procurar velar por la integralidad del ordenamiento jurdico, se debe de tomar en cuenta el aspecto dogmtico en materia de derechos, pues la confianza legtima tiene un principio que protege, y este es el de no causar daos por actos que se estn produciendo y que estn beneficiando al administrado. Es por esto por lo que la normativa, nuevamente en su artculo 107 especifica que Cuando se trata de la declaracin de nulidad del procedimiento administrativo, este debe reponerse al momento exacto donde se produjo el acto administrativo viciado.

Otro aspecto por tomarse en cuenta es el de la buena fe, que, si bien no es un principio de la Administracin Pblica respecto a las personas, dentro de la normativa ecuatoriana est contemplado como un principio general, y en este sentido est inmerso en la confianza legtima, cuyo fundamento es evitar este cambio en las reglas del juego. Siendo as, el COA en su artculo 107 se pronuncia incluso para terceros afectados, estableciendo que La declaracin de nulidad con respecto a los derechos de terceros, adquiridos de buena fe, generar efectos desde su expedicin lo que en primera instancia no parecera nada importante, salvo recordar que estos terceros tambin tienen una expectativa razonable en cuanto al acto administrativo y, por consiguiente, tambin estn siendo afectados en cuanto al principio de legtima confianza, por lo que el uso de la facultad de revisin para declarar nulos los actos ya emitidos, tiene connotaciones que derivan incluso fuera de la esfera del administrado y la Admistracin.

Para explicar mejor el principio de confianza legtima, es necesario entender cmo funciona la buena fe. El autor Neme (2009) en su trabajo indica que la buena fe se erige en regla de conducta fundada en la honestidad, en la rectitud, en la lealtad y principalmente en la consideracin del inters del otro visto como un miembro del conjunto social que es jurdicamente tutelado. De esta forma, es de manera precisa como posteriormente se edifica la confianza legtima, y se espera que los actos administrativos no surtan ninguna clase de revisin si es que claro, el afectado no es administrado.

 

Conclusiones

Como conclusiones a este trabajo se derivan las siguientes: en primer lugar las potestades administrativas permiten a la Administracin hacer el uso de las herramientas que la Ley les otorga para poder garantizar el funcionamiento del Estado de Derecho, por lo que la facultad de revisin de actos administrativos de oficio, al estar reglamentada, y contar con un marco doctrinal bastante completo y desarrollado constituye una herramienta fundamental, que las Administraciones deben hacer uso cuando existe una condicin que ponga en peligro la presuncin de legalidad de la que gozan los actos emitidos por la Administracin Pblica.

En segundo lugar, es necesario enfatizar que el Estado Constitucional de Derecho tiene una mayor relevancia que el imperio del Estado legal, por lo que la seguridad jurdica al tener un tratamiento de principio constitucional debe ser tomado en cuenta en cada actuacin de la Administracin Pblica, o por cualquier persona sujeta a la jurisdiccin nacional. En este sentido, si bien la norma constitucional es bastante apegada al principio de legalidad, tambin se deber de tomar en consideracin el aspecto subyacente que existe en la seguridad jurdica al momento de la actuacin administrativa.

Finalmente, se establece que siempre y cuando se tomen en consideracin los aspectos mencionados en el trabajo, en cuanto al uso no arbitrario de la facultad de revisin de los actos administrativos, esta actividad no es sinnimo de una lesin al principio de seguridad jurdica y confianza legtima, pues este se contrapone de juridicidad, en donde se prev que las Administraciones pblicas actuarn para s mismos y para terceros en estricto apego a las normas, lo que incluye a las potestades discrecionales.

 

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2.      Cdigo Orgnico Administrativo, Asamblea Nacional del Ecuador, Quito, Registro Oficial N 31 de 7 de julio de 2017

 

 

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[1] Refirindose al contexto poltico anterior a la Revolucin Francesa dentro de Europa

[2] Desde la Revolucin Francesa, y el fortalecimiento del Derecho pblico, se deja la condicin de sbdito a un lado, para dar paso a la ciudadana

[3] En relacin con las acciones permitidas por los sujetos de Derecho privado

[4] Refirindose al mismo Estado

[5] Generalmente est representada por la Administracin Pblica

[6] Cdigo Orgnico Administrativo, Asamblea Nacional del Ecuador, Quito, Registro Oficial N 31 de 7 de julio de 2017

[7] Estos recursos son el recurso extraordinario de revisin y los de revocacin

[8] Constitucin de la Repblica del Ecuador, Asamblea Constituyente, Montecristi: Registro Oficial N 449 de 20 de octubre de 2008.

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