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La facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio de la administraci�n p�blica frente al derecho de seguridad jur�dica y confianza leg�tima

 

The faculty of review of administrative acts ex officio of the public administration against the right of legal certainty and legitimate confidence

 

A faculdade de revis�o dos atos administrativos ex officio da administra��o p�blica contra o direito � seguran�a jur�dica e � confian�a leg�tima

 

 

�Freddy Guillermo Soria-Cevallos ^I

freddy.soriac@ug.edu.ec

https://orcid.org/0000-0003-4365-885X

 

 

Correspondencia: freddy.soriac@ug.edu.ec

Ciencias sociales y pol�ticas �

Art�culo de investigaci�n

 

 

*Recibido: 27 de mayo de 2021 *Aceptado: 20 de junio de 2021 * Publicado: 05 de julio de 2021

 

                               I.            Abogado de los Juzgados y Tribunales de la Rep�blica del Ecuador, por la Universidad de Guayaquil, Magister en Gerencia de Proyectos Educativos y Sociales, Investigador de la Universidad de Guayaquil, Guayaquil, Ecuador. ��

Resumen

El presente trabajo, se sumerge en la exploraci�n de como el Derecho administrativo ecuatoriano posiciona a la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio frente al derecho a la seguridad jur�dica y confianza leg�tima del ciudadano. Para ello se toman de referencia a las potestades administrativas, en donde se establecen los fundamentos te�ricos que permiten gozar a la Administraci�n de una facultad de revisi�n sobre sus actos. Posteriormente, se toman en consideraci�n a los pilares de la facultad de revisi�n, que recaen precisamente en el principio de juridicidad, en un sentido amplio, tanto para la misma Administraci�n, el administrado e incluso el mismo Estado de Derecho. Se concluye con ello que las potestades administrativas permiten a la Administraci�n hacer el uso de la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio, siendo esta una herramienta fundamental en el desarrollo de las actividades administrativas, que no debe dejar de tomar en consideraci�n el aspecto subyacente y normativo que existe en la seguridad jur�dica al momento de la actuaci�n administrativa, pues siempre y cuando el uso de esta facultad no sea arbitrario, esta no ser� sin�nimo de una lesi�n al principio de seguridad jur�dica y confianza leg�tima.

Palabras claves: Administraci�n p�blica; seguridad jur�dica; confianza leg�tima.

 

Abstract

This work is immersed in the exploration of how Ecuadorian administrative law positions the faculty of review of administrative acts ex officio against the right to legal security and legitimate trust of the citizen. For this, the administrative powers are taken as reference, where the theoretical foundations are established that allow the Administration to enjoy a power to review its actions. Subsequently, the pillars of the power of review are taken into consideration, which fall precisely on the principle of legality, in a broad sense, both for the same Administration, the administered and even the State of Law itself. It is concluded with this that the administrative powers allow the Administration to make use of the power to review administrative acts ex officio, this being a fundamental tool in the development of administrative activities, which should not fail to take into account the underlying aspect and normative that exists in legal security at the time of administrative action, because as long as the use of this power is not arbitrary, it will not be synonymous with an injury to the principle of legal security and legitimate confidence.

Keywords: Public administration; legal security; legitimate trus.

 

Resumo

Este trabalho est� imerso na explora��o de como o direito administrativo equatoriano posiciona a faculdade de revis�o de atos administrativos ex officio contra o direito � seguran�a jur�dica e � confian�a leg�tima do cidad�o. Para tanto, toma-se como refer�ncia os poderes administrativos, onde se estabelecem os fundamentos te�ricos que permitem � Administra��o gozar de poder de fiscaliza��o de seus atos. Posteriormente, s�o considerados os pilares do poder de fiscaliza��o, que recaem justamente sobre o princ�pio da legalidade, em sentido amplo, tanto para a mesma Administra��o, quanto para a administrada e at� mesmo para o pr�prio Estado de Direito. Conclui-se com isso que os poderes administrativos permitem � Administra��o fazer uso do poder de fiscaliza��o de atos administrativos de of�cio, sendo esta uma ferramenta fundamental no desenvolvimento das atividades administrativas, que n�o deve deixar de levar em conta o aspecto subjacente e normativo que existe na seguran�a jur�dica no momento da a��o administrativa, pois, enquanto o uso desse poder n�o for arbitr�rio, n�o ser� sin�nimo de les�o ao princ�pio da seguran�a jur�dica e da leg�tima confian�a.

Palavras-chave: Administra��o p�blica; seguran�a jur�dica; confian�a leg�tima.

 

Introducci�n

En materia de Derecho p�blico, existe un acontecimiento que marca sin duda alguna el nacimiento de lo que se conoce en la actualidad como el Derecho administrativo, cuya existencia estuvo subordinada a una serie de cuestionamientos que se plantearon entre los liberales y aquellos que defend�an una jurisdicci�n especial para un sujeto que hab�a sido interventor en la vida de las personas de forma excesiva hasta ese momento. En este contexto, el Derecho administrativo se vio involucrado en una �crisis existencialista� que dirig�a sus miradas a su extinci�n.

Pese a lo expuesto anteriormente, es m�s que evidente que el Derecho administrativo es hoy en d�a, una de las ramas m�s complejas y s�lidas en el mundo jur�dico, y ha podido crecer ampliamente en los pa�ses con la tradici�n del civil law, lo que no significa que se haya construido de forma aislada, pues en este contexto, se debe mencionar que una de las caracter�sticas principales vigente desde las �pocas del Antiguo R�gimen[1] sigue siendo una piedra angular sobre el Derecho administrativo.

En este orden de ideas se presentan a las ampliamente discutidas prerrogativas reales, cuyo fundamento en la autoridad era irrecurrible, y permiti� en el contexto del derecho consuetudinario, tomar decisiones que hasta ese momento representaban simplemente �rdenes a los s�bditos[2] que se encontraban en subordinaci�n del monarca, en este sentido, dichas �rdenes deb�an cumplirse, pues gozaban de legitimidad, ya que el �nico requisito para ser v�lidas era el haber sido emitidas por un Rey �reinante�, quedando de esta forma una duda sobre la legitimidad, solo cuando exist�a una disputa en el trono.

Si bien lo anteriormente expuesto parece irrelevante, es necesario recordar que este tipo de prerrogativas (a�n existentes), son hasta cierto punto el fundamento te�rico de las prerrogativas de Estado, que en gran medida influenciaron en la construcci�n de la actividad de la Administraci�n P�blica en el contexto del Derecho administrativo, pues al igual que en el caso de las prerrogativas reales, estas nuevas permiten tener a la Administraci�n, poderes que en circunstancias normales ser�an extraordinarios, bajo el fundamento de poder satisfacer un bien jur�dico justificable en el marco del Estado de Derecho.

Siendo as�, en este trabajo se persigue el an�lisis de la forma en que estas prerrogativas de Estado act�an en el contexto jur�dico moderno, pues es evidente que las circunstancias jur�dicas de las monarqu�as son completamente diferentes a las actuales y a�n m�s en pa�ses republicanos, ya que el ciudadano cuenta con una base de derechos civiles muy fortalecida, que est�n presentes incluso en los reg�menes donde siguen existiendo las prerrogativas reales.

En consecuencia, para realizar este trabajo se ha decidido someter a an�lisis a la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio como aquel ejercicio de una prerrogativa de Estado, dirigida a la Administraci�n p�blica, frente al pleno ejercicio de los derechos del administrado. En este sentido, se plantea como pregunta a desarrollar en este art�culo la siguiente: �De qu� manera el Derecho administrativo ecuatoriano posiciona a la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio frente al derecho a la seguridad jur�dica y confianza leg�tima del ciudadano?

 

Desarrollo

Potestades de la Administraci�n P�blica

Para poder entablar el tema de la facultad de revisi�n de los actos administrativos, es fundamental recordar que en el Derecho administrativo se encuentran inmersos dos sujetos en la relaci�n jur�dica, donde uno de ellos es el ciudadano, conocido tambi�n como administrado, y el otro siempre tiene que ser la Administraci�n p�blica, consecuente a ello, este �ltimo, al igual que el primero se convierte en un titular de Derecho y, en este contexto, tiene un margen de actividades, que si bien es reducido en cuesti�n de actuaciones, es bastante amplio en cuanto a poder se refiere.

Ante lo expuesto se deja como exponente suelto a ese mencionado poder que tiene la Administraci�n P�blica, y es ah� especialmente, que surge la interrogante de c�mo este se ver�a representado si tiene reducidas actuaciones[3]. En este orden de ideas, para poder saber c�mo se ejerce este poder, primero se necesita comprender el fundamento de este. Secaira (2004) en relaci�n con esto, expresa que el poder p�blico que el Estado tiene coadyuva a cumplir los objetivos de su creaci�n[4], el autor a�ade que es la fuerza moral que, nacida de la soberan�a permite gobernar, y se hace efectiva por la capacidad coactiva que tiene el mismo Estado.

En este sentido, es necesario referirse a las potestades de la Administraci�n P�blica, pues estas son el punto de partida de cualquier actuaci�n de este titular que como se indic�, est� sujeto a un sistema. Para ello, se cita al espa�ol de la Cu�tara (2017) quien indica que �las potestades administrativas constituyen una parcela del poder p�blico general, totalmente juridificada, funcionalizada al servicio de fines concretos y fraccionada en dosis medibles�. De la misma forma, en la doctrina ecuatoriana, se trae a colaci�n a Zavala (2005) quien expresa respecto a las potestades de la Administraci�n lo siguiente:

Se tratan del poder p�blico aprehendido por el Derecho, juridificado formalmente, al que se le agregan potestades de variada naturaleza, dentro de ellas las administrativas. Lo que equivale a decir que el Poder �nico del Estado � persona jur�dica se desagrega o distribuye entre los �rganos que configuran a la persona estatal, torn�ndolo operativo, para que ejerza una actividad, que desarrolle una funci�n espec�fica (p�g. 76).

En ambos casos se deja en claro que este poder debe estar juridificado, y es que, en cuestiones de Derecho p�blico, es menester recordar que todos los sujetos activos de la relaci�n jur�dica[5] est�n facultados a actuar solamente en lo que la ley y la Constituci�n les permita. Mientras que el principio que rige en los sujetos de Derecho privado recae en la facultad de hacer todo, menos lo que la Ley les indique que traer� consecuencias jur�dicas da�osas.

Siendo as�, es importante se�alar cu�les son esas actividades juridificadas que la Administraci�n tiene permitido hacer y c�mo est�n juridificadas. Es por eso por lo que para exponer el aspecto doctrinal se ha de citar a Cassagne (2002) quien considera como principales potestades las siguientes:

1) La creaci�n unilateral de deberes y v�nculos obligaciones; 2) Presunci�n de validez o legitimidad; 3) Principio de la ejecutoriedad, que habilita el cumplimiento del acto sin intervenci�n judicial; 4) Ejecuci�n de los contratos administrativos, a trav�s de: a) Las de direcci�n y control que la Administraci�n ejerce en el cumplimiento del contrato. b) La modificaci�n unilateral o potestas variandi. c) La potestad sancionadora. d) La ejecuci�n directa del contrato.

En esta misma l�nea argumentativa, pero ya en lo que respecta al marco jur�dico ecuatoriano, Secaira (2004) una vez m�s hace un aporte a este trabajo, indicando de forma m�s precisa que las potestades presentes en el ordenamiento jur�dico ecuatoriano �se clasifica en: Potestad Legislativa, Reglamentaria, Controladora, Sancionadora, Jurisdiccional, Mando�. No obstante, hablar de cada una de ellas de forma detenida, desviar�a la atenci�n del tema central de este art�culo, por lo que simplemente se mencionar�n que las potestades centrales al tema son �nicamente las de car�cter discrecional.

Y para dejar en claro lo anteriormente expuesto respecto a la sujeci�n de la Administraci�n a un sistema, es necesario se�alar que la misma normativa ecuatoriana, establece las limitaciones de las potestades al mismo ordenamiento jur�dico, a trav�s del art�culo 14 del C�digo Org�nico Administrativo (en adelante COA) en donde se refiere respecto al principio de juridicidad, y se indica que �La actuaci�n administrativa se somete a la Constituci�n, a los instrumentos internacionales, a la ley, a los principios, a la jurisprudencia aplicable y al presente C�digo. La potestad discrecional se utilizar� conforme a Derecho�[6]

As� mismo, tomando en consideraci�n la potestad discrecional, surge la necesidad de mencionar el art�culo 18 de la normativa antes tra�da a colaci�n, que en este caso se refiere al principio de interdicci�n de la arbitrariedad, donde se hace �nfasis en que �Los organismos que conforman el sector p�blico deber�n emitir sus actos conforme a los principios de juridicidad e igualdad y no podr�n realizar interpretaciones arbitrarias. El ejercicio de las potestades discrecionales observar� los derechos individuales, el deber de motivaci�n y la debida razonabilidad� y que ser� desarrollado de forma integral posteriormente.

 

La revisi�n en los actos administrativos

Para poder tocar el tema de la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio, es necesario dirigirse al fundamento jur�dico que hace posible esta potestad, mismo que corresponde a la llamada autotutela administrativa, es en esta l�nea argumentativa que, el autor Villacreses (2019) la define como �un privilegio o una prerrogativa que tiene la Administraci�n P�blica con relaci�n a cualquier persona para ejecutar y hacer cumplir sus decisiones sin necesidad de un juicio declarativo, esto es, sin necesidad de acudir ante un juez� (p�g. 229).

Es menester se�alar que la autotutela administrativa, est� a su vez comprendida en dos, la primera de ellas es la autotutela declarativa y segunda la ejecutiva. En el caso espec�fico de la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio, se habla del concepto de la autotutela declarativa, mismo que seg�n Cosculluela, citado por Garc�a (2020) �es aquella por la que la Administraci�n dispone de un poder de �decidir en Derecho� similar al que ostentan los �rganos jurisdiccionales cuando ejercen la jurisdicci�n� (p�g. 127).

En este nuevo escenario, la pregunta inmediata es que si existiendo dicha facultad resolutoria de la Administraci�n P�blica para que sus actos presuman de legalidad, y pese a que parezca un juego de palabras �no es entonces parad�jico el hecho de que se le atribuya la posibilidad de volver a revisar algo sobre lo que ya decidi� para volver a decidir sobre lo mismo? Y lo que es a�n m�s controvertido, �tiene realmente la capacidad de revisar actos administrativos donde es posible que ya hayan surtido efectos jur�dicos? Flores (2017) quien cita a Olgu�n es muy expl�cito indicando lo siguiente:

Se le reconocen a la Administraci�n del Estado la existencia de potestades de autotutela declarativa que le permiten volver sobre sus actos administrativos en forma unilateral sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, con la finalidad de custodiar el principio de juridicidad (p�g. 193)

Siguiendo la misma l�nea argumentativa, Millar (2003) expresa que �el privilegio de autotutela tiene como fundamento la protecci�n del principio de legalidad, que le impone a la Administraci�n el deber de invalidar los actos contrarios a derecho con la finalidad de cautelar el ordenamiento jur�dico� (p�g. 96), en este sentido este criterio dar�a a indicar que la facultad de revisi�n de actos administrativos, tiene como fondo una potestad que es m�s bien de car�cter correctiva, que aparentemente buscar�a la protecci�n del ciudadano mismo.

Evidentemente, esta percepci�n no siempre fue igual, autores como Flores (2017) quien cita en su trabajo a Soto expresan que hab�a te�ricos quienes afirmaban que �la Administraci�n carec�a de autotutela para volver sobre sus actuaciones pasadas cuando los efectos del acto hab�an sido adquiridos de buena fe e incorporados en el patrimonio del destinatario� (p�gs. 195-196). Lo que es realmente un fundamento bastante fuerte dado la existencia de los recursos de revisi�n en el Derecho administrativo, pero a cargo de la instancia jurisdiccional, y adicional a ello tambi�n est�n las acciones de lesividad, las cuales deben ser mencionadas, pues estas funcionan en el caso de que quien se vea afectada sea la misma administraci�n p�blica o bien se vea lesionado el inter�s general, seg�n indica el COA en cuanto a las acciones de revocaci�n.

En lo que concierne a la normativa ecuatoriana, la facultad de revisi�n de actos se encuentra presente en el art�culo 131 del COA, referente a la revisi�n de oficio, en donde se expresa que �con independencia de los recursos previstos en este C�digo[7], el acto administrativo nulo puede ser anulado por la m�xima autoridad administrativa, en cualquier momento, a iniciativa propia o por insinuaci�n de persona interesada�. En este punto, se tocan dos situaciones fundamentales, que son las que persigue la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio, la primera de ellas se refiere a la ya antes expuesta legalidad del acto, pues la norma ya de facto est� indicando que la Administraci�n debe considerar al acto administrativo nulo, incluso antes del inicio del proceso de revisi�n.

Por otra parte, es necesario mencionar la intenci�n de declaratoria de nulidad del acto, misma que se fundamenta en la facultad de autodeterminaci�n que �consiste en el retiro de un acto regular acomodado a derecho, pero que llega a ser inconveniente despu�s de haber sido dictado� (Jinesta, 2013). En cualquiera de los casos, se prev� un objetivo, y este es la declaratoria de nulidad del acto administrativo.

Si se observa la normativa ecuatoriana, la declaratoria de nulidad sujeta la potestad de revisi�n, se encuentra en el art�culo 106 del COA, en donde se indica que �Las administraciones p�blicas anular�n de oficio el acto administrativo, mediante el ejercicio de la potestad de revisi�n. La persona interesada puede solicitar la declaraci�n de nulidad del acto administrativo a trav�s de la interposici�n de una reclamaci�n o un recurso administrativo. La o el interesado que se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jur�dico, puede solicitar la declaraci�n de nulidad del acto administrativo, aunque no haya comparecido al procedimiento administrativo, previamente�.

Otro aspecto importante que se�alar en este trabajo es la aclaraci�n respecto a las formas de dejar sin efecto un acto administrativo que ya ha sido emitido por la Administraci�n P�blica, en este contexto es necesario enfatizar que, al hacer referencia a la facultad de revisi�n de oficio de los actos, solo se est� indagando respecto al efecto de la nulidad del acto administrativo, mas no a la revocatoria del mismo. Si bien, desde el punto de vista pr�ctico, la declaratoria de cualquiera de estas dos desprenden los mismos efectos, los fundamentos te�ricos bajo los que se sustentan cada una de ellas, son por el contrario diferentes. Siendo as�, Jinestra (2017) manifiesta en cuanto a este punto que:

Existe diferencias fundamentales entre la revocaci�n y la anulaci�n (por nulidad relativa o absoluta), ya que, pueden revocarse, por razones de oportunidad, conveniencia o m�rito -discrecionalidad administrativa- actos administrativos completamente perfectos o v�lidos y que se encuentran produciendo efectos, en tanto que en la anulaci�n se supone que el acto nunca ha sido v�lido o perfecto y los efectos que puede haber producido son precarios

En cuanto a la revocatoria, es menester se�alar que aqu� si se hace referencia a la facultad revocatoria de la Administraci�n respecto a sus propios actos, y como punto aclaratorio, al igual que como en la revisi�n de oficio, esta al menos en cuestiones te�ricas, no buscar�a menoscabar el ordenamiento jur�dico, sino justamente lo contrario. Ante lo expuesto, Moroga (2010) se�ala lo siguiente:

La revocaci�n no supone confrontar el acto administrativo desde el punto de vista del principio de juridicidad o de legalidad, sino que implica someterlo al criterio subjetivo de la propia Administraci�n que se encarga de confrontar el acto administrativo con una nueva calificaci�n del inter�s general, esto es, la conveniencia de otorgar un nueva regulaci�n ante necesidades p�blicas cambiantes (p�g. 258).

 

Seguridad Jur�dica

Siendo as�, en virtud de la tesis expuesta, se trae a colaci�n a la seguridad jur�dica, cuya importancia radica tambi�n en su constitucionalizaci�n, lo que la eleva a un principio b�sico fundamental, no solamente en este t�pico objeto de discusi�n, sino que en todo lo concerniente al Derecho, m�s a�n cuando de la Administraci�n P�blica se refiere. En este contexto, es inevitable no interrogarse, el origen de la seguridad jur�dica. Y para dar respuesta Cordero (2014) expone que:

Esta figura reconoce una larga evoluci�n hist�rica que culmina con el inicio de la era moderna en el marco del principio fundamental del Estado de Derecho, la separaci�n de los poderes, la soberan�a nacional y el respeto y protecci�n de los derechos fundamentales (p�g. 410).

En este contexto, se hace necesario recordar que el objetivo principal de establecer a la seguridad jur�dica como eje central en los pactos sociales, y este era el de evitar que el Gobierno y o bien sean las Administraciones p�blicas, pudieren dictar normas o actos administrativos que perjudiquen a los administrados, antes llamados s�bditos de la corona, siendo un fundamento principal la separaci�n de poderes que se resumi� en que quien aplicaba las leyes, no pod�a crearlas, ni quien las creara podr�a usarlas de forma directa. En otras palabras, la Administraci�n no pod�a actuar con arbitrariedad, sino era con las normas del �rgano legislativo.

Por otra parte, ya en la actualidad, muchos autores tratan de dar una definici�n de la seguridad jur�dica seg�n el contexto de desarrollo actual, entre ellos se encuentra Manili (2019) quien la define en la siguiente manera:

La garant�a que el Estado debe brindar a las personas sujetas a su jurisdicci�n de que el sistema jur�dico vigente protege y proteger� con leyes ciertas, escritas, estables, justas y razonables y con actos de aplicaci�n de esas leyes tambi�n razonables y estables, los derechos humanos fundamentales, tal como est�n consagrados en las normas que integran el bloque de constitucionalidad, ante cualquier lesi�n o violaci�n proveniente del Estado o de particulares

En un sentido un poco m�s amplio, �lvarez (2020) incluso indica que esa garant�a mencionada anteriormente se configura en dos propiedades las cuales son m�s de car�cter sist�mico, siendo estas �1) que el destinatario del derecho tenga claro que la ley no va a cambiarla el gobernante a su antojo, y 2) que tampoco es muy f�cil para nadie cambiar las leyes con demasiada facilidad�. De esta forma, es como con estos dos elementos presentes en la actividad administrativa, se crea una certeza de c�mo ser� su actuaci�n, cuesti�n que ser� desarrollada en las siguientes l�neas.

Por otro lado, Cervantes (2020) indica que �La idea de seguridad jur�dica se desarrolla en t�rminos de orden, certeza, confianza, estabilidad, predictibilidad, legalidad, entre otros; y es a trav�s del derecho que se pretende lograr ello� (p�g. 168), siendo as�, como consecuencia de lo citado, y dado al razonamiento inmediato en cuanto a lo que se expuso previamente respecto al acto administrativo, es necesario se�alar que debido a que este corresponde a una actuaci�n que produce efectos jur�dicos individuales o generales, el hecho de pretender declarar una nulidad cuando ya ha sido expedido el acto, menoscaba todos aquellos t�rminos que Cervantes indica deben cumplirse para que se pueda consolidar la seguridad jur�dica.

En esta direcci�n, tambi�n es necesario hacer �nfasis en la parte normativa, pues la seguridad jur�dica est� contemplada en la norma constitucional, puntalmente en el art�culo 82, donde se indica que �El derecho a la seguridad jur�dica se fundamenta en el respeto a la Constituci�n y en la existencia de normas jur�dicas previas, claras, p�blicas y aplicadas por las autoridades competentes�[8], en este sentido, es evidente que en el contexto ecuatoriano, la seguridad jur�dica est� muy apegada al principio de legalidad, cuyo fundamento tambi�n ha sido expuesto brevemente en este trabajo.

Si tomamos en cuenta el antecedente anterior, entonces es posible afirmar que basta con que la potestad de revisi�n de los actos administrativos de oficio est� contemplada en la normativa pertinente, para que se cumpla con el contenido del derecho que la Constituci�n establece y, por tanto, no habr�a lugar alguno a la discusi�n de una posible vulneraci�n de este. En este nuevo escenario, es evidente que, esta potestad existe y est� normada en los art�culos 131 y 106 del COA, los cuales fueron citados expresamente en l�neas anteriores.

No solamente eso, sino que el COA en su art�culo 131 prev� que �el tr�mite aplicable es el procedimiento administrativo� y posteriormente indica que �El transcurso del plazo de dos meses desde el d�a siguiente al inicio del procedimiento de revisi�n de oficio sin dictarse acto administrativo produce la caducidad del procedimiento� quedando as� m�s cerca al contenido del derecho, incluso desde el punto de vista doctrinal.

Pese a ello, otro aspecto que se debe tomar en consideraci�n es la armon�a que las normas deben mantener entre ellas, y el hecho de que la potestad de revisi�n de los actos administrativos de oficio est� normada, no significa que se encuentren problemas jur�dicos de fondo, que entorpecen el contenido subyacente del Derecho, situaci�n que llama entonces a las administraciones p�blicas a actuar en estricto apego con la Constituci�n. Siendo as�, el problema de abusar de esta facultad se transformar�a en un asunto de �ndole constitucional.

La pregunta entonces ser�a �c�mo la Administraci�n P�blica debe actuar dentro del marco del Estado Constitucional de Derechos al hacer uso de la facultad de revisi�n de sus actos? Primero que todo, es menester se�alar que la Constituci�n, en su art�culo 11 numeral 8 expresa claramente que ser� inconstitucional cualquier acci�n u omisi�n de car�cter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos, por lo que en primer lugar lo que se tendr� que tomar en consideraci�n al momento de decidir sobre un recurso de revisi�n es que su motivaci�n se apegue de forma integral al marco legal, es decir, que no es suficiente con justificar la legitimidad del hecho, sino que tambi�n su pertinencia en relaci�n a la causal de nulidad, lo que simplemente equivaldr�a al derecho a la motivaci�n que constitucionalmente tiene el ciudadano, que forma parte intr�nseca de la seguridad jur�dica.

Adicionalmente, no se puede dejar aislado los numerales 4 y 5 de la Carta Magna, que especifican que �ninguna norma jur�dica podr� restringir el contenido de los derechos ni de las garant�as constitucionales� lo que significa que cualquier retroceso en materia de derechos adquiridos significar�a una lesi�n al administrado en relaci�n con su seguridad jur�dica. Si se a�ade que, �en materia de derechos y garant�as constitucionales, las servidoras y servidores p�blicos, administrativos o judiciales, deber�n aplicar la norma y la interpretaci�n que m�s favorezcan su efectiva vigencia� el margen de aplicaci�n de la facultad de revisi�n de oficio sigue quedando en una situaci�n casi que extraordinaria para casos en los que no se pueda subsanar el vicio.

Lo anteriormente expuesto, tambi�n se articula a lo establecido en el art�culo 22 del COA inciso segundo que indica que los derechos de las personas no se afectar�n por errores u omisiones de los servidores p�blicos en los procedimientos administrativos, salvo que el error u omisi�n haya sido inducido por culpa grave o dolo de la persona interesada, lo que, en este nuevo contexto planteado, significar�a que en estos casos no cabe ni siquiera la nulidad sino se est� afectando a un tercero.

 

Confianza Leg�tima

Por otra parte, se encuentra tambi�n la confianza leg�tima, cuya relaci�n con la seguridad jur�dica es muy estrecha, pues se considera que esta depende de esta �ltima. Al tomarse en consideraci�n este aspecto, en necesario en primer lugar entender en qu� consiste, para ello, se cita a Arcos (2000) que se�ala lo siguiente:

Superados los momentos en que no era m�s que la expresi�n de un orden impuesto, convertido en un medio para hacer m�s fluidas las relaciones sociales y en una garant�a para los individuos, ir�n aumentando las expectativas que los ciudadanos depositan en el Derecho y, por tanto, la necesidad de posibilitarlas y protegerlas (p�g. 32).

En virtud de ello, no es de sorprenderse que la seguridad jur�dica y la confianza leg�tima se encuentren juntos como un solo principio, en este caso como uno de la Administraci�n P�blica en relaci�n con el administrado, dentro de lo que respecta al ordenamiento jur�dico ecuatoriano, espec�ficamente en el art�culo 22 del COA, que expresa en los siguientes t�rminos que �Las administraciones p�blicas actuar�n bajo los criterios de certeza y previsibilidad. La actuaci�n administrativa ser� respetuosa con las expectativas que razonablemente haya generado la propia administraci�n p�blica en el pasado� Lo que tambi�n es necesario indicar es que �La aplicaci�n del principio de confianza leg�tima no impide que las administraciones puedan cambiar, de forma motivada, la pol�tica o el criterio que emplear�n en el futuro�.

En esta direcci�n, es menester se�alar que, si bien la relaci�n entre seguridad jur�dica y confianza leg�tima los hace estrechos, la confianza leg�tima es un principio que tiene sus propias bases, Letelier (2014) expresa que:

Desde otra perspectiva, lo que se pretender�a proteger no ser�a solo una especie de invariabilidad de las decisiones p�blicas sino tambi�n una suerte de buena fe de los administrados que conf�an leg�timamente que aquellas decisiones que les han entregado ciertas ventajas o derechos se mantendr�n en el tiempo (p�g. 610).

Si bien es cierto, la confianza leg�tima no es un principio de car�cter constitucional, como si lo es la seguridad jur�dica, tiene tambi�n un contexto hist�rico y doctrinal bastante amplio, que ocasion� conflictos incluso en los a�os recientes, con la puesta en marcha, precisamente de la revisi�n de actos administrativos de oficio. En esta direcci�n, el autor Berm�dez (2005) relata lo siguiente:

A mediados de los a�os cincuenta la doctrina y la jurisprudencia comparadas asumen una concepci�n m�s restrictiva sobre esta posibilidad de actuaci�n de contrario imperio, para se�alar que en determinados casos la invalidaci�n de oficio del acto da�aba el principio de protecci�n de la confianza leg�tima en la actuaci�n administrativa.

En este contexto, se hace necesario volver a recordar que la revisi�n de oficio tiene un prop�sito, el cual est� establecido en el art�culo 107 del COA, donde se deja expresamente indicado que �La declaraci�n de nulidad tiene efecto retroactivo a partir de la fecha de expedici�n del acto declarado nulo�. No obstante, es fundamental explorar las formas en que el legislador ecuatoriano, ha previsto evitar incurrir en una lesi�n mayor por el uso de dicha facultas, pues m�s adelante, en el mismo art�culo, quedan expuestas ciertas condiciones que deben de ser tomadas en cuenta, pues esta procede �salvo que la nulidad sea declarada con respecto a los vicios subsanables�.

Surge entonces el conflicto te�rico, en donde solo se pueda dar garant�as del proceso, pues la eliminaci�n de la facultad de revisi�n de actos, por lo menos seg�n el criterio de Letelier (2014) �privar�a al �rgano administrativo de una potestad que le ha entregado expresamente la ley y cuyo n�cleo b�sico es precisamente realizar un examen de legalidad ex post a la dictaci�n del acto administrativo� (p�g. 627), cuyo fundamento es compartido por la mayor�a de la dogm�tica en el Derecho administrativo, m�s a�n en pa�ses que registran un alto �ndice de errores cometidos por la misma Administraci�n P�blica.

Por otra parte, existe una circunstancia que es necesaria de acotar, y es la ya mencionada justificaci�n, en que se fundamenta nuevamente en la confianza leg�tima, dado a que en palabras de Mor�n (2011) �si se revoca la autorizaci�n sin que se pueda afirmar que la continuaci�n de la actividad es contraria al inter�s p�blico, entonces la revocaci�n o suspensi�n ser� una sanci�n� (p�g. 451) Lo que no solamente ser�a una lesi�n al principio de confianza leg�tima, que est� subyacente a toda actuaci�n administrativa, sino que una vez m�s a la seguridad jur�dica antes discutida.

Por otro lado, es necesario dejar en claro que la normativa ecuatoriana, pone a disposici�n dos circunstancias en cuanto a la nulidad, la primera es que �el �rgano que declare la nulidad del procedimiento administrativo dispondr� la conservaci�n de aquellos actos administrativos, diligencias, documentos y m�s pruebas cuyo contenido se ha mantenido igual de no haberse incurrido en el vicio que motiva la declaraci�n de nulidad del procedimiento�, es decir, y dicho en palabras de la misma normativa �La declaraci�n de nulidad de un acto administrativo afecta exclusivamente al acto viciado�.

Desde este escenario, se debe indicar que de la misma forma en que se debe procurar velar por la integralidad del ordenamiento jur�dico, se debe de tomar en cuenta el aspecto dogm�tico en materia de derechos, pues la confianza leg�tima tiene un principio que protege, y este es el de no causar da�os por actos que se est�n produciendo y que est�n beneficiando al administrado. Es por esto por lo que la normativa, nuevamente en su art�culo 107 especifica que �Cuando se trata de la declaraci�n de nulidad del procedimiento administrativo, este debe reponerse al momento exacto donde se produjo el acto administrativo viciado�.

Otro aspecto por tomarse en cuenta es el de la buena fe, que, si bien no es un principio de la Administraci�n P�blica respecto a las personas, dentro de la normativa ecuatoriana est� contemplado como un principio general, y en este sentido est� inmerso en la confianza leg�tima, cuyo fundamento es evitar este cambio en las reglas del juego. Siendo as�, el COA en su art�culo 107 se pronuncia incluso para terceros afectados, estableciendo que �La declaraci�n de nulidad con respecto a los derechos de terceros, adquiridos de buena fe, generar� efectos desde su expedici�n� lo que en primera instancia no parecer�a nada importante, salvo recordar que estos terceros tambi�n tienen una expectativa razonable en cuanto al acto administrativo y, por consiguiente, tambi�n est�n siendo afectados en cuanto al principio de leg�tima confianza, por lo que el uso de la facultad de revisi�n para declarar nulos los actos ya emitidos, tiene connotaciones que derivan incluso fuera de la esfera del administrado y la Admistraci�n.

Para explicar mejor el principio de confianza leg�tima, es necesario entender c�mo funciona la buena fe. El autor Neme (2009) en su trabajo indica que la �buena fe se erige en regla de conducta fundada en la honestidad, en la rectitud, en la lealtad y principalmente en la consideraci�n del inter�s del otro visto como un miembro del conjunto social que es jur�dicamente tutelado�. De esta forma, es de manera precisa como posteriormente se edifica la confianza leg�tima, y se espera que los actos administrativos no surtan ninguna clase de revisi�n si es que claro, el afectado no es administrado.

 

Conclusiones

Como conclusiones a este trabajo se derivan las siguientes: en primer lugar las potestades administrativas permiten a la Administraci�n hacer el uso de las herramientas que la Ley les otorga para poder garantizar el funcionamiento del Estado de Derecho, por lo que la facultad de revisi�n de actos administrativos de oficio, al estar reglamentada, y contar con un marco doctrinal bastante completo y desarrollado constituye una herramienta fundamental, que las Administraciones deben hacer uso cuando existe una condici�n que ponga en peligro la presunci�n de legalidad de la que gozan los actos emitidos por la Administraci�n P�blica.

En segundo lugar, es necesario enfatizar que el Estado Constitucional de Derecho tiene una mayor relevancia que el imperio del Estado legal, por lo que la seguridad jur�dica al tener un tratamiento de principio constitucional debe ser tomado en cuenta en cada actuaci�n de la Administraci�n P�blica, o por cualquier persona sujeta a la jurisdicci�n nacional. En este sentido, si bien la norma constitucional es bastante apegada al principio de legalidad, tambi�n se deber� de tomar en consideraci�n el aspecto subyacente que existe en la seguridad jur�dica al momento de la actuaci�n administrativa.

Finalmente, se establece que siempre y cuando se tomen en consideraci�n los aspectos mencionados en el trabajo, en cuanto al uso no arbitrario de la facultad de revisi�n de los actos administrativos, esta actividad no es sin�nimo de una lesi�n al principio de seguridad jur�dica y confianza leg�tima, pues este se contrapone de juridicidad, en donde se prev� que las Administraciones p�blicas actuar�n para s� mismos y para terceros en estricto apego a las normas, lo que incluye a las potestades discrecionales.

 

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